начало статьи

Увы, теперь, когда речь зашла о реновационной застройке, скорее ликвидируют хлебо­завод, чем ограничат застройку. А вот если бы СЗЗ была установлена, планирование застройки осуществлялось бы с ее учетом. Уважаемые хозяйствующие субъекты, устанав­ливайте СЗЗ своевременно!

Между тем стороны не указали суду первой инстанции на переходные положения Федерального Закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» (далее – Закон № 342-ФЗ). В связи с этим суд решил, что Правила № 222 не являются тем поло­жением, которого требует Закон № 342-ФЗ, и отсюда каким-то образом сделал вывод, что и основания для отказа в установлении СЗЗ в Правилах № 222 не являются исчерпыва­ющими. Отменяя решения нижестоящих судов, Верховный Суд РФ указал на ошибочность такого утверждения. Существует всего четыре основания для отказа в установлении СЗЗ, перечень их закрытый и исчерпывающий, и в нем нет такого основания, как наличие жилья в СЗЗ в настоящем или будущем.

Суд первой инстанции, признавая решение административного органа соответствующим действующему законодательству, исходил из того, что Законом № 342-ФЗ внесены измене­ния в ч. 1 с. 106 Земельного кодекса РФ, согласно которым в отношении каждого вида зон с особыми услови­ями использования территорий Правительство РФ утверждает отдельное положение, отве­чающее определенным требованиям.

Правила № 222, по мнению суда, не содержат положений в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, а также положений, определяе­мых подп. 2 и 4 п. 1 ст. 106 ЗК РФ. В данных правилах, как указал суд, «отсутствует поло­жение об исчерпывающем перечне объектов, вокруг которых должны устанавливаться СЗЗ, отсутствуют требования к предельным размерам СЗЗ», а предусмотренные ими осно­вания отказа в принятии решения об установлении СЗЗ не являются исчерпывающими. Ссылаясь на ч. 6 ст. 23 Градостроительного РФ, суд первой инстанции пришел к следующему выводу:

[...] СЗЗ не существуют сами по себе, являются частью градостроительного регу­лирования и не могут устанавливаться индивидуальным проектом установления СЗЗ вразрез с утвержденным генеральным планом города, с правилами землеполь­зования и застройки и другими документами территориального планирования. [...]

Несмотря на то, что далее из этого тезиса сделан был другой вывод, следует обратить на него внимание. Потому и сформировалась такая небанальная практика по СЗЗ, что нормы о СЗЗ творились в отрыве от градостроительного и земельного законодательства и принципов права. Не СЗЗ, а само предприятие, окруженное СЗЗ, должно планироваться с учетом этих документов. А если предприятие уже существует, то новые объекты должны планироваться с учетом уже существующего предприятия и установленной вокруг него СЗЗ. Этот принцип не предполагает ситуации, когда предприятие 50 лет работало без СЗЗ, и пусть работает без нее дальше, а вокруг него пусть строится жилье - оно же не мешает печь хлеб. Однако истец почему-то не смог довести до суда, в чем именно заключается его интерес в данном деле.

Исходя из тезиса «В связи с этим суд счел, что несоответствие проекта санитарно-защитной зоны ЗАО "Хлебозавод № 22" документам территориального планирования является достаточным основанием для отказа Управления Роспотребнадзора в принятии решения об установлении такой зоны» получается, что суд поставил приоритет градостроительного и земельного законодательства выше, чем законодательства в области обеспечения сани­тарно-эпидемиологического благополучия населения. Да, мы знаем по опыту, что в реаль­ной жизни интересы застройщиков превалируют над интересами охраны природы и здо­ровья граждан. Но на государственном уровне всегда и везде декларируется приоритет здоровья граждан!

Решение суда высшей инстанции

На данный приоритет и указал суд высшей инстанции (см. Определение по делу № А40-101706/2021), отметив, что вывод, сделанный судами нижестоящих инстанций «не следует из положений Гэадостроительного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ и входит в противоречие с Федераль­ным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ, который регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основ­ных условий реализации предусмотренных Конституцией РФ прав граждан на охрану здоро­вья и благоприятную окружающую среду».

При этом, в земельном законодательстве этот приоритет абсолютен:

Извлечение из Определения по делу № А40-101706/2021

[...] земельное законодательство основывается на приоритете охраны жизни и здо­ровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использо­ванию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат (подпункт 3 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ). [...]

А градостроительное законодательство в целом построено на балансе интересов:

[...] Согласно статье 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в числе прочего, на следующих принципах: обеспечение сбалансированного учета экологиче­ских, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градострои­тельной деятельности; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, орга­нов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятель­ности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением тре­бований охраны окружающей среды и экологической безопасности. [...]

В итоге новый судебный акт не был принят в связи с тем, что указанное противоре­чие не рассмотрено судами, а лишь упомянуто вскользь. В результате, указав, что наличие застройки (пусть даже планируемой) в СЗЗ не является основанием для отказа в установ­лении СЗЗ, суд вернул дело на новое рассмотрение, поскольку, возможно, есть иное осно­вание для отказа в установлении СЗЗ, которое соответствует п. 27 Правил № 222:

[...] Вместе с тем суд первой инстанции, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, должен был выяснить у административного органа, в чем состоит указанное им противоречие? и проверить законность и обоснованность отказа при­менительно к содержанию проекта санитарно-защитной зоны и перечню оснований, предусмотренных пунктом 27 Правил № 222.

Так, обозначенным пунктом установлены основания для отказа в принятии реше­ния об установлении (изменении) санитарно-защитной зоны:

а)     отсутствие документов, указанных в пункте 14 Правил, или отсутствие сведе­ний, предусмотренных пунктом 16 Правил;

б)     несоответствие содержащихся в проекте санитарно-защитной зоны размеров и границ санитарно-защитной зоны, обоснований таких размеров и границ требо­ваниям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

в)      несоответствие содержащихся в проекте санитарно-защитной зоны огра­ничений использования земельных участков, расположенных в границах такой зоны, ограничениям использования земельных участков, установленным пун­ктом 5 Правил, или несоответствие обоснований возможности использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, для целей, предусмотренных подпунктом «б» пункта 5 Правил, требованиям законода­тельства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

г)     наличие в экспертном заключении сведений о несоответствии проекта сани- тарно-защитной зоны санитарно-эпидемиологическим требованиям.

Вывод суда о том, что предусмотренные Правилами № 222 основания для отказа в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны не являются исчер­пывающими, противоречит содержанию пункта 27 данных правил, в котором преду­смотрено только четыре самостоятельных основания для названного отказа (под­пункты «а»-«г»).

[...]

[Как уже сказано], суды сочли, что Правила № 222 не являются положением о зоне с особыми условиями использования территорий в применительно к пункту 1 статьи 106 Земельного кодекса РФ, поэтому перечень оснований для отказа в принятии решения об установ­лении санитарно-защитной зоны может быть истолкован расширительно.

[...]

Ошибочно ссылаясь на часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ, нормы которой не регулируют порядок установления санитарно-защитных зон, суды пришли к выводу, что проекты таких зон должны учитывать положения документов территориального планирова­ния. Но такой вывод судов сделан без учета взаимосвязанных норм действующего законодательства.

Так, [Законом № 342-ФЗ], на который указано в судебных актах, внесены допол­нения в статью 33 Градостроительного кодекса РФ в виде пункта 5 части 2, согласно которому одним из осно­ваний для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользова­ния и застройки является установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории.

Статья опубликована в журнале "Экоспоры" № 2, 2023 г.