Все публикации

 

СНЕГ: ОТХОД ИЛИ НЕ ОТХОД?

М.С. Дивович

При согласовании проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — ПНООЛР) предприятия часто сталкиваются с требованием о получении лицензии на обезврежи­вание отходов I-IV классов опасности при использовании снегоплавильных установок (далее — снегоплавилки). Правомерно ли это?

Давайте выясним.

Снегоплавилки как вид оборудования появились относительно недавно, когда предметное нормотворчество практически перестало существовать, поэтому действующее законодательство не содержит требований, касающихся обращения с такими установками.

К сожалению, законодатель дал некорректное определение понятию «обезвре­живание отходов». Так,  в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 29.06.2015; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) обезвреживание отходов — это умень­шение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Данное определение позволяет правоприменителю признавать процессом обезвреживания отходов все действия, которые приводят к снижению массы отходов или переходу отходов из одного агрегатного состояния в другое.

Если придерживаться данной логики, то, например, при наличии на предпри­ятии фильтр-пресса, уменьшающего массу осадка очистных сооружений за счет обезвоживания, такому предприятию необходимо также иметь лицензию на обезвреживание отходов.

Корректным предполагается считать утверждение, что в процессе обезврежи­вания должна снижаться опасность отхода, т.е. если загрязненный снег считать отходом IV класса опасности, то после прохождения через снегоплавилку он будет считаться отходом V класса опасности. Но в действительности дело обстоит не так: образующийся спёк продолжает оставаться отходом IV класса опасности.

В настоящее время обращение со снегом относится к вопросам благоустрой­ства, которые регулируются законодательством в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Данные вопросы отнесены на уровень субъектов Российской Федерации (в части ответственности) и органов местного самоуправления (в части правил обращения со снегом). Поскольку федеральный законодатель пока не выразил своего мнения насчет отнесения снега к отходу, а природо­охранное законодательство находится в совместном ведении Российской Феде­рации и её субъектов, следовательно, субъект Российской Федерации вправе заполнить данный пробел самостоятельно.

Правовая природа сметенного снега может быть признана сходной с правовой природой обычного смета с территории. К тому же снег, собранный с территории промышленной площадки, без сомнения, содержит в себе загрязняющие вещества. Это позволяет отдельным чиновникам утверждать, что снег следует считать отходом. Существуют даже прецеденты установления для снега класса опасности. Изучение открытых источников информации позволяет выявить тенденцию, которая рано или поздно может привести к тому, что надзорные органы все чаще будут требовать признания снега отходом. Возможно, когда-нибудь это поло­жение будет надлежащим образом закреплено в нормативно-правовых актах.

Вместе с тем нельзя не отметить, что правовая природа снега идентична правовой природе ливневых стоков.

Пока законодатель не урегулировал данный вопрос однозначно, в разных регионах применяются различные подходы к его решению. Все они, с одной стороны, имеют право на существование, а с другой — могут вызывать возра­жения со стороны контролирующих органов по причине отсутствия однозначного правового регулирования.

Например, эксперт Росприроднадзора,  которая рассматривала  ПНООЛР одного из наших клиентов, согласилась с нашими доводами о том, что если на снегоплавилках растапливается чистый снег и стоки сливаются в ливневую канализацию, то данное явление относится к сбросу сточных вод в систему водоотведения, а не к обезвреживанию отходов. Однако на самом деле все компоненты, которые образуются в процессе растапливания снега, в ливневую канализацию не слива­ются, т.к. образуется спёк. Именно по этой причине эксперт посчитала необходимым наличие у нашего клиента лицензии на обезвреживание снега, в результате чего клиент отказался от использования снегоплавилок.

Обобщив изученное законодательство, судебную практику, разъяснения и иную информацию, представленную в сети Интернет, мы можем сделать вывод, что в рассматриваемом случае речь идет не о снеге как отходе, иначе, по мнению одного из участников профильного интернет-форума, лицензию пришлось бы требовать с Бога, о загрязненном снеге. Такой снег образуется при уборке территории, т.е. можно сказать, что это отход, образованный в результате оказания услуг.

Дальнейшая классификация снега должна зависеть от способа его удаления. Если снег вывозится на снежные полигоны, можно считать его отходом наряду со сметом. Но тогда снежные полигоны должны быть внесены в государ­ственный реестр объектов размещения отходов (далее — ГРОРО) наряду с обыч­ными полигонами! Если снег тает и стоки отводятся в систему водоотведения, то этот процесс следует рассматривать как водоотведение, а стоки, образованные снегом, считать сточными водами. При растапливании снега с помощью снегоплавилки образуется спёк, который, по нашему мнению (а оно, к слову, отличается от мнения эксперта, рассматривавшего ПНООЛР нашего клиента), следует считать аналогичным осадку очистных сооружений сточных вод. При очистке сточных вод также образуется твердая фракция, однако, поскольку стоки отправляются в канализацию, до настоящего времени у контролирующих органов не возникало желания потребовать лицензию на обезвреживание  отходов при использовании локальных очистных сооружений.

Учитывая то, что законодатель до сих пор четко не определил правовую природу снега и загрязненного снега, а изложенную выше логику способен понять не каждый (особенно судья, который, в принципе, не должен являться экспертом в рассматриваемом вопросе и руководствуется лишь обоснованиями, не всегда представляемыми сторонами в доходчивой форме), в настоящее время суще­ствуют различные точки зрения на проблему среди самих правоприменителей.

Так, если бы правоприменитель считал снег отходом, то этот отход следовало бы включить в федеральный классификационный каталог отходов, утверж­денный Приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 № 445 (далее — ФККО). В изначальной редакции данного документа присутствовал следующий вид отхода (приведем расширенную классификацию отхода):

7 00 000 00 00 0

Отходы при водоснабжении, водоотведении, деятельности по сбору и обработке отходов

7 40 000 00 00 0

Отходы деятельности по обработке отходов

7 47 000 00 00 0

Отходы при обезвреживании отходов

7 47 900 00 00 0

Отходы при обезвреживании прочих видов отходов

7 47 910 00 00 0

Отходы станций снеготаяния

7 47 910 01 72 4

Отходы с решеток станции снеготаяния

 

В новой редакции ФККО от 28.04.2015 данный вид отхода был отнесен к другому типу:

7 00 000 00 00 0

Отходы при водоснабжении, водоотведении, деятельности по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов

7 30 000 00 00 0

Отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве, отходы при предоставлении услуг населению

7 31 000 00 00 0

Отходы коммунальные твердые

7 31 200 00 00 0

Отходы  от уборки территории городских и сельских поселений

7 31 210 00 00 0

Отходы от зимней уборки улиц

7 31 211 00 00 0

Отходы станций снеготаяния

7 31 211 01 72 4

Отходы с решеток станций снеготаяния

 

Отходы решеток станций снеготаяния по своей правовой природе близки к осадкам очистных сооружений. Собственно снег, даже загрязненный, в ФККО не выявлен, хотя смет в каталоге присутствует.

Как мы уже отмечали ранее, если снег - это отход, то снежные полигоны должны присутствовать в ГРОРО, однако в данный реестр они не внесены. При этом в судебной практике имеется прецедент[1] подтверждения судом правомерности действий Росприроднадзора по привлечению к ответственности лиц, размещающих снег от уборки улиц на площадке, не соответствующей требованиям СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производ­ства и потребления». На наш взгляд, данное решение суда связано с тем, что судья не разобрался надлежащим образом в вопросе, а заявитель не обосновал надле­жащим образом свою позицию (не привел вышеизложенных доводов).

В связи с тем, что в настоящее время отдельные работники Росприроднадзора ищут все новые и новые способы пополнения казны, действуя при этом иногда вразрез с мнением руководства, мы получаем следующую ситуацию. В разъясня­ющих письмах и на различных конгрессах и конференциях руководство Росприрод­надзора утверждает, что снег — это не отход, при использовании снегоплавилок лицензия не требуется, снег не включается в нормативные документы по обра­щению с отходами, его нет в ФККО и ГРОРО, его не нужно указывать в ПНООЛР. Однако «наполнители» казны с каждым годом все больше «закручивают гайки»: требуют лицензию на использование снегоплавилок, планируют предъявлять к снежному полигону те же требования, что и к полигону ТБО и т.д.

Как следствие, экологи принимают решение отказаться от снегоплавилок и накапливать снег на территории предприятия, ведь за 11 месяцев[2] он сам растает без следа, а примеси, которые в нем содержались, будут убраны вместе с уличным сметом.

Согласно письму Минприроды России от 19.01.2010 № 12-44/377 за подписью P.Р. Гизатулина снег не является отходом и при обращении с ним следует учиты­вать негативное воздействие, которое оказывается в результате сброса загряз­ненных талых вод. В данном письме имеется ссылка на ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ в редакции, действовавшей на тот момент, а именно на определение понятия «отходы производства и потребления». Давайте сравним его с новым определением:

Статья 1 Федерального закона № 89-ФЗ

(в ред. от 25.11.2013, утратила силу)

Отходы производства и потребления [1] [...] — остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребитель­ские свойства;

Статья 1 Федерального закона № 89-ФЗ (в ред. от 29-12.2014)

отходы производства и потребления [...] - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, ока­зания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или под­лежат удалению в соответствии настоящим Феде­ральным законом;[...]

Утратившее силу определение позволяло не относить снег к отходу, т.к. он не явля­ется остатками сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов или товаров. На основании же нового определения убранный снег можно отнести к веществу, доводы могут быть отклонены представителями Росприроднадзора и судом.

В то же время полагаем, что общий подход, изложенный в письме нынешнего заместителя Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации P.P. Гизатулина, имеет право на существование, но при его применении необхо­димо исходить из природы негативного воздействия.

Так, снег является атмосферным явлением и объем его образования человек регулировать не может. При производстве же продукта из природного сырья (например, на деревообрабатывающем предприятии) часть этого сырья пере­ходит в отход, который нормируется, указывается в ПНООЛР и попадает под полное правовое регулирование, несмотря на природность его происхождения. При этом объем используемого природного сырья определяет сам хозяйствующий субъект, чего нельзя сказать о снеге, выпадающем на территории предприятия.

Снег — это своего рода природное обременение владельца открытой поверх­ности. Природное сырье, которое используется в производстве и частично переходит в отход, привозится из одного места в другое человеком и может оказывать на этом месте негативное воздействие. Снег этого не может. Он — часть природы в месте его выпадения.

Негативное воздействие оказывает снег, изъятый с территории его выпа­дения, загрязненный антропогенными веществами и растопленный принуди­тельно или складированный в большом объеме в определенном мест (такое складирование при естественном снеготаянии весной обернется неестественно высоким стоком, загрязненным в том числе неестественными примесями). Именно такое воздействие и подлежит регулированию. Но какому? Призна­вать ли в данном случае снег отходом? Полагаем, что нет. Снег рано или поздно растает, а значит, в любом случае он «отправится» в канализацию или водный объект. Соответственно, нормировать обращение со снегом, регулировать нега­тивное воздействие уборки снега на окружающую среду необходимо в рамках системы водоотведения по аналогии с регулированием ливневых стоков. Таков вывод компании «ЭКОТИМ», основанный на изученном материале и собственных экспертных познаниях.

К сожалению, отдельные эксперты Росприроднадзора не всегда склонны воспринимать логику там, где речь идет о дополнительном пополнении бюджета, поэтому они будут настаивать на необходимости лицензирования всего и вся. Здесь есть два варианта — либо соглашаться, либо спорить. Если вы выберете второй вариант, для начала вам следует получить отказ при очередном согласо­вании ПНООЛР и проекта нормативов предельно допустимых выбросов (далее — ПДВ), содержащий замечание насчет снегоплавилок, а затем уже обратиться с жалобой к вышестоящему должностному лицу и/или оспорить данное заме­чание в суде. Также можно написать запрос руководителю Росприроднадзора, в котором необходимо подробно расписать требования экспертов, предъяв­ленные при согласовании ПНООЛР и ПДВ, а также указать, что компания временно отказалась от применения снегоплавилок и просит разъяснить возможность их использования и правовую природу снега (является ли снег отходом).                                        



[1]См. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 27.11.2014 № Ф05-12592/2014 по делу № А41-66844/2013.                                                                                                                                                                       '

[2] Обратите внимание: в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон № 89-ФЗ Федеральным законом от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», накоплением отходов до 01.01.2016 года будет считаться временное складирование отходов  на срок не более 6 месяцев, а с 01.01.2016 года – на срок не более 11 месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения.

Статья опубликована в журнале «Справочник Эколога», №8 (32) август 2015г.

Правовой EHS консалтинг
Разработка экологической документации
ЭКОЗАКОН
Документ месяца
Тренинги и семинары
 
статистика