НЕОДНОЗНАЧНОСТЬ И БЕЗГРАНИЧНОСТЬ: ПОПЫТКА СДЕЛАТЬ ВОЗДУХООХРАННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ИСПОЛНИМЫМ СНОВА НЕ УДАЛАСЬ

А.Г. Дудникова

А.А. Самохина

О регулярных попытках «свыше» привести законодательство и правоприменение в русло реальности, сопровождающихся попытками госоргана отыграть потерянное обратно, мы так же регулярно и пишем. Данная статья посвящена одной из таких «локальных» попыток (в части перечня веществ, подлежащих госрегулированию).

ДОРОГА ВЕДЕТ В СУД

Для начала разберемся, что приводит к возникновению споров в части соответствия Перечню загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, утвержденному Распоряжением Правительства РФ от 08.07.2015 № 1316-р (далее — Перечень), при нормировании выбросов.

Расчет нормативов выбросов строится на результатах инвентаризации выбросов.

Порядок проведения инвентаризации стационарных источников и выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, корректировки ее данных, документирования и хранения данных, полученных в результате проведения таких инвентаризации и корректировки (далее — Порядок № 352), утвержден Приказом Минприроды России от 07.08.2018 № 352 (в ред. от 17.09.2019).

 Извлечение из Порядка № 352

[...]

5. При проведении инвентаризации выбросов: [...]

определяются показатели выбросов, в том числе устанавливается качественный и количественный состав выбросов с учетом всех загрязняющих веществ, которые могут образоваться, выделиться и поступить в атмосферный воздух [...];

[...]

Следовательно, инвентаризация выбросов включает все вещества, выбра­сываемые в атмосферный воздух природопользователем.

Насколько реально исполнить требование об учете всех веществ? В базе Американского химического общества (Chemical Abstract Services Registry) содержится более 181 млн. соединений.

В Порядке № 352 основания для определения перечня веществ выглядят так:

Извлечение из Порядка № 352

[...]

10. Перечень выбрасываемых загрязняющих веществ для каждого стационарного источника выбросов составляется на основе анализа данных о технологических процессах, в результате которых образуются выбросы, включая документацию хозяйствующих субъектов, регламентирующую порядок проведения технологических операций и процессов на объекте ОНВ, проектную (конструкторскую) документацию оборудования, материальный баланс применяемых технологических процессов, инфор­мационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям", разработанные и опубликованные в соответствии с пунктами 6,7 и 9 статьи 28.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», методики расчета выбросов, включенные в перечень методик расчета выбросов ЗВ, который формируется и ведется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Для видов деятельности, относящихся к областям наилучших доступных технологий, в число характерных для данного технологического процесса загрязняющих веществ, в том числе включаются маркерные вещества. [...]

Интересно, что сначала речь идет о том, что в перечень включаются все вещества, а затем вдруг всплывает «в число характерных». Действительно, разумно и исполнимо включение в перечень характерных веществ. Однако нигде больше подобное не встречается и не дает возможности исходить из этого критерия. Также нет и нижнего порога, с которого вещества должны учитываться. В нашей практике было привлечение предприятия к ответствен­ности за следовые количества ацетона, наличие которого никак не вытекало из технологии производства. Потом вспомнили, что батареи покрасили перед проверкой. То есть и такое надо учитывать?

Таким образом, приступая к инвентаризации, мы понимаем, что выполнить норму, включающую неюридическое слово «все», мы не можем, потому что эта норма содержит неюридическое слово. В итоге на практике по процессам, для которых есть расчетные методики, берем вещества из методик, не думая о том, что на самом деле может лететь больше веществ. Если исходим из материально-сырьевого баланса, анализируем бухгалтерскую справку о сырье, но, опять же, в пределах, которые нам кажутся разумными. Но наша разумность может не совпасть с разумностью надзорного органа. Интересно с этой точки зрения делать инвентаризацию выбросов лаборатории или хими­ческого вуза. В принципе, изложенное характеризует советское законодательство, нормы которого были едины для всех: «Исполнительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся, учреждения, предприятия и организации обязаны проводить мероприятия, предотвращающие загрязнение атмосферного воздуха, поверхностных и грунтовых вод, почв, грунтов, а также захламление местности...». Но в Советском Союзе существовало чиновничье усмотрение, которое в дальнейшем было заменено на чиновничий волюнтаризм. Чиновничье усмотрение позволяло вводить критерий разумности, невзирая на всеобъемлющие нормы: инспекции в части охраны окружающей среды подвергались заводы, а не детские садики.

Теперь же необходимо ввести законодательство в обозримое русло, для чего «сверху» принимаются различные меры, которые надзорные органы пытаются нивелировать.

 ХОТЕЛИ КАК ЛУЧШЕ, А ПОЛУЧИЛОСЬ КАК ВСЕГДА

Ввели закрытый Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды. Из названия следует, что смысл Перечня — ограничить слово «все» конечным набором веществ, дабы сделать норму исполнимой.

Действительно, зачем учитывать что-либо, если затем в отношении учтенного не принимаются никакие меры? Но это обоснование для тех, кому достаточно знания русского языка. Тем же, кому надо это доказывать со ссылками на нормы права, сообщаем, что термин «государственное регулирование» специально в Федеральном законе № 7-ФЗ не раскрыт, законом просто пред­усмотрено следующее:

Извлечение из Федерального закона № 7-ФЗ

Статья 4.1. Загрязняющие вещества

1. Загрязняющие вещества, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, определяются:

с учетом уровня токсичности, канцерогенных и (или) мутагенных свойств химических и иных веществ, в том числе имеющих тенденцию к накоплению в окружающей среде, а также их способности к преобразованию в окружающей среде в соединения, обладающие большей токсичностью;

с учетом данных государственного экологического мониторинга и соци­ально-гигиенического мониторинга;

при наличии методик (методов) измерения загрязняющих веществ.

2. Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Эта статья введена Федеральным законом № 219-ФЗ и призвана поместить количество загрязняющих веществ в определенные границы.

Понятие «государственное регулирование» раскрыто в сфере промышленной безопасности:

СЛОВАРЬ

Государственное регулирование промышленной безопасности - система процедур, установленных законодательством и нормативными правовыми актами РФ, применяемых Госгортехнадзором России в целях формирования условий обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Данное определение, хотя и не напрямую, но подтверждает мысль о том, что процедуры, требуемые государством, обязательны в отношении только тех веществ, для которых предусмотрено государственное регулирование.

Перечень, как уже упоминалось, утвержден в 2015 г. распоряжением Правительства РФ, порядок инвентаризации - приказом Минприроды России (документ более низкого ранга) и на три года позже. Очевидно, что при издании приказа распоряжение Правительства должно было учитываться. Однако госоргану удалось «протащить» свою формулировку незамеченной.

Отметим, что Федеральный закон № 7-ФЗ содержит и такую норму (введена Федеральным законом № 219-ФЗ):

Извлечение из Федерального закона № 7-ФЗ

Статья 67. Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль)

[...]

5. При осуществлении производственного экологического контроля изме­рения выбросов, сбросов загрязняющих веществ в обязательном порядке производятся в отношении загрязняющих веществ, характеризующих применяемые технологии и особенности производственного процесса на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду (маркерные вещества).

[...]

 При этом вещества, в отношении которых устанавливаются нормативы выбросов, определяются Перечнем. При отсутствии в Перечне каких-либо веществ, учтенных в инвентаризации выбросов, нормативы выбросов в отношении таких веществ не устанавливаются и дальнейшее регулирование таких выбросов, в т.ч. внесение платы за них, не осуществляется.

Это видно и по приказам Минприроды России об утверждении технологических показателей, которые формируются госорганом на основании перечней НДТ соответствующих справочников НДТ, за исключением веществ, не включенных в Перечень. Так, производства с маркерным веществом, не включенным в Перечень, остаются без технологических показателей и без необходимости нормирования.

ЗАКРЫТЫЙ ПЕРЕЧЕНЬ ПРИОТКРЫТ?

В Перечне помимо индивидуальных веществ перечислены группы веществ, что не позволяет считать Перечень закрытым, поскольку в реальности одним замером группу веществ охватить не всегда возможно (а если группа объединяет бесконечное множество веществ, всегда найдется вещество, которое окажется неучтенным). Соответственно, уже на стадии формирования Перечня госорган смог отыграть часть упущенного так, что сам Перечень уже не помогает законодательству стать полностью исполнимым.

Интересно отметить, что группы веществ Перечня не идентичны группам веществ в ГН. Получается, что платим по Перечню, нормируем по ГН. И если для какого-то вещества из группы Перечня установлен индивидуальный гигиенический норматив и при этом не установлен общий норматив для всей группы, измерением всей группы в целом не отделаешься, надо как-то извлечь это индивидуальное вещество, его индивидуально пронормировать, а контролировать и платить при этом надо по группе веществ.

Если установлен общий норматив для всей группы, тоже нет гарантии, что можно отделаться нормированием всей группы в целом (подробнее об этом ниже).

В отношении взвешенных веществ до обновления ГН была возможность пронормировать только вещества размером менее РМ10, в отношении же более общей позиции «взвешенные вещества» было примечание, что это недифференцированная по составу пыль населенных мест, не включающая вещества, для которых установлены индивидуальные ПДК. Получается, индивидуальные вещества, имеющие собственные ПДК, но при этом размер более РМ10, нельзя было пронормировать по «взвешенным веществам» в целом, нужно было выделять каждое вещество в отдельности.

Новые СанПиН 1.2.3685-21, устанавливающие ГН, уже не содержат приме­чания к взвешенным веществам про недифференцированную пыль. Следовательно, все, что не относится к РМ10, РМ2,5 и перечисленным в Перечне индивидуальным веществам, которые являются твердыми, можно отнести к взвешенным веществам и нормировать по соответствующему ГН без разбивки на отдельные вещества.

КСТАТИ

Роспотребнадзор уже дал частные разъяснения, согласно которым в отношении п. 110 СанПиН 1.2.3685-21 «взвешенные вещества» следует применять ту же оговорку про недифференцированную по составу пыль, что и ранее, ссылка <в> около данной позиции должна расшифровывать данное определение (хотя сноска <в> отсутствует). С такой расшифровкой позиции проблема учета веществ крупнее РМ10 останется. Но пока расшифровка не вернулась в документ, данные разъяснения Роспотребнадзора не являются обязательными к исполнению.

Иными словами, можно, конечно, все взвешенные вещества учесть одним замером, но потом придется разбираться между Перечнем и ГН.

Казалось бы, со взвешенными частицами можно разобраться — измеряется масса всех взвешенных частиц, из них отдельно частицы РМ10, затем частицы РМ2,5, после чего из взвешенных вычитаются частицы с размерами РМ10 и РМ2,5, пыль каменного угля и другие индивидуально поименованные в Перечне твердые вещества и получается величина взвешенных веществ.

Но, к сожалению, пыль каменного угля нельзя померить отдельно от других взвешенных веществ, как и пыль неорганическую с содержанием кремния. Здесь придется принять, что все, что поступает в воздух в виде твердых частиц — пыль каменного угля или еще что-то, все это - взвешенные вещества, но согласится ли госорган с нашим выбором?

Можно ли применять ту же логику в отношении других групп?

ПРИМЕР

Возьмем углеводороды предельные С₁-С₅. Они присутствуют как в Перечне («Углеводороды предельные С₁-С₅ (исключая метан)»), так и в ставках платы. Получается, данная позиция объединяет этан, пропан, бутан и пентан.

При этом в ГН мы видим «Смесь предельных углеводородов С₁Н₄-С.Н,₂» СПДК200 мг/ м³. По отдельным веществам есть свои ГН: этан - 50 мг/м³ (ОБУВ), бутан - 200 мг/м³ (ПДК_мр), пентан - 100 мг/м³ (ПДК_мр), только на пропан ничего нет.

Допустимо ли нормировать группы по ГН при наличии более строгих ГН для индивидуальных веществ, входящих в группу? Полагаем, можно, раз ГН для группы установлен. При этом перестраховочный вариант - нормирование по наиболее опасному веществу из группы, поскольку нормотворец вообще не указал, как правильно, а создал такую вот коллизию.

Приходится руководствоваться житейским опытом и для перестраховки считать по наиболее строгому показателю, хотя само по себе удивительно, почему ГН смеси гораздо менее строг, чем ГН входящих в нее компонентов - при том, что состав смеси не указан. Если в смеси 99 % этана, она все равно в 4 раза менее вредна, чем этан? Скорее всего, просто эти ГН подготавливали разные организации и в разное время (это к вопросу обоснованности наших ГН, самых строгих в мире).

Интересно и само наименование группы «Углеводороды предельные C₁-C₅ (исключая метан)». Если исключить метан, тогда что же это за вещество - углеводород предельный С₁? И почему нельзя было указать «Углеводороды предельные С₂-С₅»? И как исключить метан в случае определения объемов выбросов расчетным методом? Так, методика определения выбросов от резервуаров, содержащаяся в перечне методик Минприроды России, позволяет рассчитать объем выбросов углеводородов предельных С₁-С₅ без разделения смеси на индивидуальные компоненты.

Фториды тоже смущают. Есть фториды газообразные (в Перечне указано, какие именно), твердые и растворимые. Если посмотреть ГН, то там конкретнее (см. таблицу).

Продолжение

                      Опубликовано в журнале "Справочник эколога" № 8, 2021 г.