От старого законодательства к новому: что говорят суды

Проблемы правового регулирования [3] обусловлены в числе прочего и тем, что нормативные правовые акты, призванные регулировать процесс установления санитарно-защитных зон (далее — СЗЗ), приняты в обратной иерархической последовательности или не приняты вообще.

Так, СанПиН, на который упорно продолжают ссылаться суды с подачи Роспотребнадзора, даже называется так, чтобы подчеркнуть свою нежизнеспособность, — Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 (в ред. от 25.04.2014) «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ''Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов''» в редакции:

Изменения № 1 утверждены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10.04.2008 № 25;

Изменения № 2 утверждены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.10.2009 № 61;

Изменения и дополнения № 3 утверждены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 09.09.2010 № 122;

Изменения № 4 утверждены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.04.2014 № 31.

С 13 марта 2022 г. к этому добавилось Изменение № 5, утвержденное Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29.02.2022 № 7.

То есть новая редакция старого СанПиНа 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее — СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) в пяти изменениях. Документ, необходимость отмены которого установлена еще в январе 2013 г. Минэкономразвития России заключением, согласованным с Минюстом России [4].

Наконец, в 2017 г. законодатель решил навести порядок и установил, что порядок установления СЗЗ должен определяться Правительством РФ [5]. Правительство утвердило Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее — Правила), которые понятно и логично излагают, что, когда и зачем надо делать. Понятно (конечно, тем, кто хочет понять), что СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, и так содержащий неприемлемые нормы, не должен применяться или применяться хотя бы только там, где на то прямо указано Правилами, т.е. сказано, что данная конкретная норма нуждается в конкретизации санитарно-эпидемиологическими требованиями.

Затем законодатель решил навести порядок во всех ЗОУИТ и издал Закон № 342-ФЗ, который, естественно, выше по юридической силе, чем Правила.

Получается, что нормы, регулирующие процедуру установления СЗЗ, приняты в обратной иерархической последовательности: документ, имеющий более высокую юридическую силу, принят после документа, стоящего ниже по иерархии. В итоге все документы, кроме Закон № 342-ФЗ, действуют в части, не противоречащей ему. Что из этого получается, читайте в подборке судебной практики ниже.

Судебная практика

Поскольку сроки, установленные п. 13 ст. 26 Закона № 342-ФЗ, продолжают переноситься, нижеприведенная судебная практика, а также статья «Санитарно-защитные зоны: акция под названием «1 октября 2019 года». Что нас ждет?» [6] продолжают быть актуальными.

Апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 20.07.2020

по делу № 33-6293/2020: требование подать заявление об установлении СЗЗ до 01.10.21.

Роспотребнадзором 28.09.2019 главе крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ) выдано предписание разработать (в числе прочего) проект СЗЗ объектов Общества.

По факту невыполнения предписания в отношении ответчика составлен протокол об административном правонарушении, постановлением мирового судьи глава КФХ привлечен к административной ответственности. Выдано повторное предписание на разработку в срок до 01.09.2020 проекта СЗЗ вокруг производств, объектов, являющихся источником загрязнения атмосферного воздуха, почвы.

Разрешая спор и частично удовлетворяя исковые требования, суд исходил из необходимости защиты прав граждан на охрану здоровья. Выполнение указанной обязанности законом возложено на ответчика в срок до 01.10.2021 (отметим, что теперь — до 01.10.2024), а потому вывод суда о ненадлежащем исполнении обязанности по обращению с соответствующим заявлением в уполномоченный орган главой КФХ является неправильным. В связи с этим решение суда в данной части подлежит отмене с вынесением нового решения об обязании главы КФХ в срок до 01.01.2021 представить в Роспотребнадзор заявление об установлении СЗЗ.

В суде апелляционной инстанции представители сторон признали необходимость предоставления главой КФХ заявления об установлении СЗЗ в срок до 01.10.2021.

Что касается вывода суда об обязании ответчика получить решение об установлении границ СЗЗ, суд апелляционной инстанции обращает внимание, что получение данного решения зависит не только от действий главы КФХ, а действующим законодательством указанной обязанности на стороне ответчика не предусмотрено. В связи с этим решение суда в данной части также подлежит отмене с вынесением нового судебного акта об отказе в удовлетворении обозначенного требования.

Однако с учетом того, что Постановлением № 222 установлена обязанность правообладателей объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу постановления, в отношении которых подлежат установлению СЗЗ, по исследованию (измерению) атмосферного воздуха, судебная коллегия соглашается с выводом суда о возложении такой обязанности на ответчика в срок в пределах заявленных истцом требований.

Судебная коллегия отмечает, что материалы дела не свидетельствуют о невозможности представления ответчиком результатов исследований атмосферного воздуха уполномоченному государственному органу по состоянию на текущий момент с дальнейшим предоставлением подобных результатов за истекшие периоды.

Итог: решение суда первой инстанции в части возложения на главу КФХ обязанности в срок до 01.09.2020 обеспечить выполнение программы лабораторных наблюдений атмосферного воздуха, уровней физического и биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта оставить без изменения; в остальной части отменить, приняв в этой части новое решение, которым обязать главу КФХ в срок до 01.10.2021 представить в Роспотребназор заявление об установлении СЗЗ.

По мнению суда, Закон № 342-ФЗ меняет ситуацию только в части даты подачи заявления об установлении СЗЗ, замеры же при этом хозяйствующие субъекты сделать все равно обязаны так, как это предписано п. 2 Постановления № 222. К сожалению, ответчик не заявил о том, что ведомственный акт, которым, согласно Правилам, утвержденным Постановлением № 222, должны регулироваться исследования-измерения, не принят, что делает и эту часть нормы неисполнимой. Соответственно, данный аргумент судом не оценивался.

Интересно также следующее заявление суда:

Что касается решения суда об обязании ответчика получить решение об установлении границ санитарно-защитной зоны, суд апелляционной инстанции обращает внимание, что получение данного решения зависит не только от действий главы КФХ, а действующим законодательством указанной обязанности на стороне ответчика не предусмотрено, в связи с чем решение суда в данной части также подлежит отмене с вынесением нового судебного акта об отказе в удовлетворении обозначенного требования.

На самом деле законодательством предусмотрена необходимость получения решения, из-за чего данная часть фразы вызывает удивление. Но суд как будто учел реальную обстановку — действительно, в этом процессе далеко не все зависит от ответчика.

По опыту авторов: еще в 2008 г. в ходе аналогичного судебного разбирательства нами был заявлен тот аргумент, что если даже судья потребует получения решения, это требование будет неисполнимым: на тот момент мы исходили из того, что в те годы Роспотребнадзор просто не выдавал решений. Суд все же обязал ответчика получить решение, что не исполнено до сих пор без последствий для ответчика (хозяйствующего субъекта).

Определение Верховного Суда РФ от 08.02.2021 № 304-ЭС20-23030 по делу

№ А67-14203/2019: предписание установить СЗЗ в срок не позднее 01.01.2022.

По результатам проверки Роспотребнадзор выдал Обществу предписание установить СЗЗ.

Суды, установив, что предписание выдано уполномоченным органом в установленном законом порядке при том, что уровень создаваемого загрязнения за пределами площадки, полученный расчетным путем, превышает 0,1 ПДК и составляет 0,44, 0,319, 0,316 ПДК, пришли к выводу о том, что п. 2 предписания (установить границы СЗЗ для эксплуатируемой обществом производственной площадки) соответствуют требованиям действующего законодательства, не нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности.

Обществом 26.02.2016 было получено санитарно-эпидемиологическое заключение управления на проект расчетной (предварительной) СЗЗ данной производственной площадки.

Впоследствии Общество обращалось в управление с заявлением от 30.09.2019 об установлении окончательной СЗЗ данного объекта; согласно уведомлению от 18.10.2019 управлением отказано в принятии решения об установлении СЗЗ производственной площадки.

В качестве причин указаны:

недостаточное количество исследований качества атмосферного воздуха;

измерение параметров источника выбросов;

выявление источников загрязнения, не учтенных в проекте расчетной (предварительной) СЗЗ.

Тем не менее суд отметил, что вопреки позиции Общества выдача ему предписания с требованием установления границы СЗЗ не противоречит положениям п. 13 ст. 26 Закона № 342-ФЗ.

Это пример неправомерного решения суда. Скорее всего, такое решение суда связано с тем, что на стороне Роспотребнадзора выступал санитарный врач — профессионал своего дела, на стороне хозяйствующего субъекта — юрист, мало знакомый (как и судья) с нюансами установления СЗЗ. В результате, суд первой инстанции записал все со слов санитарного врача, суды остальных инстанций этому последовали, т.к. собственных компетенций в сфере СЗЗ не имели, а хозяйствующий субъект помочь им в этом не смог.

Данный пример доказывает известный тезис:

Если судья не поймет, что ему объясняет хозяйствующий субъект, он предпочтет принять решение в пользу госоргана.

Если уж верить кому-то на слово, то безопаснее верить специально уполномоченному на то сотруднику государственного органа. Судьи следующих инстанций в этом случае предпочтут поддержать решение коллеги, чем принимать собственное решение, в котором придется самим излагать мотивировочную часть.

Продолжение