Письмо ППК "РЭО" организациям в сфере переработки товаров и их упаковки 

(Окончание)

А.Г. Дудникова

Устав публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор», утвержденный постановлением Правительства РФ от 04.04.2019 № 396 «О публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами "Российский экологический оператор"»

12. Компания создана в целях формирования комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, обеспечения управления указанной системой, предотвращения вредного воздействия таких отходов на здоровье человека и окружающую среду, вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве сырья, материалов, изделий, а также получения энергии.

13. Компания осуществляет следующие функции и полномочия:

1) участвует в предел своей компетенции в координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации норм законодательства Российской Федерации в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе:

 - участвует в разработке и реализации государственных программ, проектов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иным, нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также региональных программ в указанной области;

- участвует в подготовке заключаемых субъектами Российской Федерации соглашений, предусмотренных п. 3 ст. 24.7 Федерального закона «Об отходах производства и потребление № 89-ФЗ, по вопросам транспортирования твердых коммунальных отходов, образовавшихся на территории одного субъекта Российской Федерации, в другие субъекты Российской Федерации, а также обработки, утилизации, обезвреживания и размещения ука­занных отходов на тeppитории  этих субъектов Российской Федерации;

- осуществляет анализ реализации в субъектах Российской Федерации указанных территориальных схем, выполнения региональных программ, а также норм законодательства Российской Федерации в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе в части, касающейся соблюдения процедуры общественного обсуждения проектов этих территориальных схем;

3) осуществляет стимулирование и поддержку мер, направленных на увеличение количества вторичных ресурсов, получаемых от твердых коммунальных отходов, сокращение образования твердых коммунальных отходов, снижение объемов захораниваемых твердых коммунальных отходов, включая отходы от использования потребительских товаров, в отношении которых предусмотрены специальные правила обращения (элементы питания, электроника и т. д.), в том числе:

■ обеспечивает (организует) в случаях, установленных законодительством Российской Федерации, осущуствление производителями и импортерами товаров утилизации отходов от использования этих товаров;

2) разрабатывает предложения по расчету ставок экологического сбора по каждой группе товаров, группе упаковки товаров, уплачиваемого производителями товаров, импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров;

Закон № 89-ФЗ

Ст. 13.3. Требования к федеральной схеме обращения с твердыми коммунальными отходами и территориальным схемам обращения с отходами (в ред. Федерального закона от 26.07.2019 № 225-ФЗ)

Федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами включает в себя информацию, содержащуюся в территориальных схемах обращения с отходами и относящуюся к обращению с твердыми коммунальными отходами, и иную информацию, определенную Правительством Российской Федерации в порядке, установленном п.5 настоящей статьи. Электронная модель федеральной схемы обращениям с твердыми коммунальными отходами является частью государственной информационной системы учета твердых коммунальных отходов. Федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами разрабатывается российским экологическим оператором и утверждается Правительством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

 Понятно, что юридически чистый вариант - признать право ППК «РЭО» на обращение с ОИТ, относящимися к ТКО. Однако для целей правового регулирова­ния разделение ОИТ на ТКО и не ТКО представляется неэффективным и неоправданным. В части расширенной ответственности производителя ППК «РЭО» должен взаимодействовать с товаропроизводителями, которые одновременно могут производить и товары, переходящие впоследствии в ТКО, и промышленные товары. При этом данные товары могут находиться в одной утилизационной группе и их разделение будет являться необоснованным бременем и административным барьером. Утилизатор также может осуществлять утилизацию как ОИТ, входящих в ТКО, так и иных видов ОИТ. Федеральная же схема обращения с ТКО подразумевает внесение в нее только информации по ТКО. Здесь возникает вопрос: вправе ли подавать о себе данные для внесения в схему утилизатор, не заключивший соответствующего договора с регоператором или утилизирующий ОИТ не из ТКО? В интересах достижения целей правового регулирования в федеральную схему необходимо включить всех возможных утилизаторов. Ввиду особой конкурентности рынка полагаем необходимым внести ясность в правовые нормы, регулирующие данный аспект.

 Также, согласно Правилам, можно признать, что образователь ТКО вправе самостоятельно осуществлять их раздельное накопление и заключать договоры на их утилизацию. Однако нормы Закона № 89-ФЗ, имеющего более высокую юридическую силу, такого права не предоставляют. В условиях, когда для регоператора РСО нерентабелен, а успешный бизнес на базе РСО - малый и средний и, опять же, в условиях особой конкурентности рынка и минусов его монополизации, полагаем необходимым внести ясность в данный вопрос, дополнив п. 4 ст. 24.7 Закона № 89-ФЗ нормой: «Собственник отходов вправе заключать договоры на утилизацию твердых коммунальных отходов с иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в части твердых коммунальных отходов, не собираемых раздельно и не утилизируемых регоператором. Собственник отходов вправе передавать отходы от использования товаров товаропроизводителям и их представителям», чтобы сохранить хотя бы тот РСО и ту утилизацию раздельно собранных ТКО, что существовали до прихода регоператора, и снять неоправданные административные барьеры, стоящие на пути появления новых утилизаторов.

 Пока же правовая неопределенность и административные барьеры существуют и не все готовы рисковать, полагаем, что в федеральную схему надо включать также и потенциально возможные утилизационные мощности.

Так, цементное производство способно утилизировать в своих печах (ввиду высокой температуры), широкий спектр отходов. Но не все цементные заводы хотят получать лицензию на утилизацию и обезвреживание отходов. Соответственно, те цементные заводы, которые пока не решились на получение лицензии, могут считаться потенциально возможными утилизационными мощностями, так же, как и те предприятия, которые могут принять отходы в свое производство, но не делают этого либо по причине отсутствия лицензии, либо из-за нежелания переходить дорогу регоператору. Возможно, однажды, процесс получения лицензии перестанет быть проблемой для добросовестных утилизаторов, а во взаимоотношениях с регоператором наступит правовая определенность, и эти мощности из потенциальных перейдут в реальные.

Дополнение от ППК «РЭО»

Разрабатываемая ППК "РЭО" федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами должна содержать сведения не только о существующих объектах утилизации, но и о планируемых к строительству, реконструкции (постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2019 № 1814).

Следует отметить, что ППК "РЭО" наделена полномочиями по финансированию инвестиционных проектов, участию в концессионных соглашениях и соглашениях о государственно-частном и (или) о муниципально-частном партнерстве, а также предоставлению инвесторам гарантий и поручительств для реализации инвестиционных проектов (указ Президента РФ от 14.01.2019 № 8, постановление Правительства Российской Федерации от 04.04.2019 № 396).

Также в настоящее время на разных площадках обсуждаются возможные меры экономического стимулирования деятельности, направленной на вовлечение отходов в хозяйственный оборот в качестве сырья, материалов, изделий и превращения во вторичные ресурсы для изготовления новой продукции. В частности, прорабатывается внесение изменений в нормативные правовые акты, касающиеся государственных преференций и налоговых льгот для организаций, осуществляющих деятельность по утилизации отходов.

В связи с этим отсутствие информации об объекте утилизации в федеральной схеме не позволит обеспечить поддержку организаций, осуществляющих утилизацию отходов товаров, упаковки товаров, в том числе из средств экологического сбора.

Вероятно, с кем-то из таких производств есть смысл вести переговоры и помогать преодолевать как административные, так и психологические барьеры. Сейчас на ППК «РЭО» смотрят очень пристально со всех сторон. Надежда на регоператора не оправдалась - с его помощью утилизация отходов не пошла. И для ППК «РЭО» запустить утилизацию отходов - дело чести, поскольку в этом случае противники ее организации, в настоящее время следящие, когда же она сделает ошибки и можно будет показать вредность и опасность данной идеи, успокоятся. Полагаем, что если регоператорам удается показывать свою успешность своевременным вывозом мусора, а Росприроднадзору - собираемостью платы за HBOC и экологического сбора и тем самым уйти от утилизации, то ППК «РЭО» может продемонстрировать свою эффективность, сделав то, что еще никому не удалось, - организовать в России систему утилизации отходов. Для этого в качестве первого шага желательно максимально вложиться в сбор информации о существующих и потенциальных утилизирующих мощностях.

 Вторым шагом после внесения мощностей в федеральную схему будет работа с субъектами Федерации, чтобы они внесли в соглашение с регоператором и терсхемы потоки, заполняющие действующие утилизационные мощности. Далее можно будет вести переговоры о выведении потенциальных мощностей в реальные и об их заполнении. После этого появится возможность оценить действительную необходимость в строительстве новых утилизационных мощностей. Таким образом можно и нужно рационально использовать средства экологического сбора: сначала поддержать и заполнить существующие мощности и только потом вкладывать средства в новое строительство того, что действительно необходимо.

 Мнение

Есть мнение, что ОИТ в принципе не относятся к ТКО, так как ОИТ и ТКО имеют обособленные определения в Законе № 89-ФЗ, обязанности по обращению с ОИТ и ТКО распределены между производителями и импортерами товаров и регоператорами (ч. 3 ст. 24.2, ч. 1 ст. 24,6 Закона № 89-ФЗ), а также ТКО - это смесь отходов. Эти утверждения не могут дать 100 %-ной защи­ты в случае правового спора. Тем не менее суд выносит решения на основе внутреннего убеждения, и там, где претензии будут предъявлены добросовестному утилизатору за то, что отходы были утилизированы, а не отправлены на захоронение, при определенной стратегии защиты добросовестного утилизатора, воз­можно, суд примет данную точку зрения.

Если же мы говорим о ППК «РЭО» и принимаем, что ОИТ - это не ТКО, то ОИТ не могут фигурировать в федеральной схеме. И как быть, когда ОИТ образуются в результате извлечения из ТКО? В любом случае - и при признании ОИТ ТКО, и при непризнании ОИТ ТКО - мы получаем некоторые проблемы и правовую неопределенность, что подтверждает необходимость уточнения правовых норм. Перед этим есть смысл продумать взаимодействие схем утилизации ТКО и ОИТ, чтобы уточненные нормы коррелировали с федеральной схемой, обязанностями регоператоров и ППК «РЭО» и отвечали задачам разумности и повышения эффективности утилизации всех отходов, независимо от того, на кого возложена ответственность за их утилизацию и кто должен на них заработать.

            Опубликовано в журнале "Твердые бытовые отходы" № 2, 2020 г.