Санитарно-защитные зоны: история, проблемы и перспективы

А.Г. Дудникова

Первое упоминание о санитарно-защитной зоне (далее — СЗЗ) и санитарной классификации объектов можно найти в Инструкции для органов Государственной санитарной инспекции и санитарно- противоэпидемической службы по контролю за проведением мероприятий в области охраны атмосферного воздуха населенных мест от загрязнения промышленными выбросами и отходами, утвержденной Всесоюзной государственной санитарной инспекцией 30.12.1950.

В соответствии с п. 6 указанной Инструкции проектные материалы должны были рассматриваться и оцениваться санитарными органами в том числе с учетом соответствия величины СЗЗ проектируемого предприятия санитарной классификации производств.

По словам специалистов Роспотребнадзора, санитарный классификатор производств был разработан в 30-е гг. прошлого века, поэтому в его основе лежит информация о технологиях, которые существовали именно в то время.

Таким образом, подавляющее большинство российских заводов и жилых домов были построены уже после установления данного строгого и однозначного требования. Но, как известно, строгость российских законов компенсируется возможностью их неисполнения. Иначе как объяснить тот факт, что при существовании вышеприведенной нормы такое большое количество жилья расположено в СЗЗ промышленных предприятий, в т.ч. и I класса опасности? Это при том, что в условиях плановой экономики, бескрайних российских просторов и отсутствия частной собственности не было никаких препятствий для соблюдения законодательства о СЗЗ, поскольку именно государство строило жилье и заводы. То есть у земли, заводов и жилья был один и тот же собственник.

Если государство в определенный момент в отношении какого-либо предприятия хотело соблюсти установленное им же требование о соблюдении СЗЗ, оно возлагало на землю вокруг завода обременение в виде ограничений, налагаемых на земли СЗЗ, и выделяло деньги на отселение жителей. Однако не всегда деньги доходили до адресата, что впоследствии породило социально-экологические конфликты.

После развала СССР, а вместе с ним и исчезновения плановой экономики и тотальной государственной собственности работа государственных органов стала постепенно приобретать иные формы. Санэпиднадзор продержался, наверное, дольше всех. Но, в конце концов, и его поглотили новые реалии — последовала реорганизация самого органа и его институтов.

Ситуация с проектами СЗЗ напоминает ситуацию с государственной экологической экспертизой (далее — ГЭЭ). На начальной стадии своего существования ГЭЭ проводилась только в отношении проектной документации особо значимых объектов. Первоначально и проекты СЗЗ также разрабатывали лишь немногие предприятия. В 2000-х гг. уже вся проектная документация должна была проходить ГЭЭ, поскольку в соответствии с действовавшей на тот момент редакцией

Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»

объектами ГЭЭ являлись также «иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду». Под это определение подпадает практически любая документация на практически любой объект.

Например, в практике автора был случай, когда на экспертизу подавалась документация, обосновы­вающая строительство одноэтажного частного дома. Экспертиза длилась полгода.

В результате количество ГЭЭ, проводимых в субъектах Российской Федерации, стало исчисляться не десятками, а тысячами. При этом отдел экспертизы каждого субъекта насчитывал от силы человек пять. В этих условиях ни качество, ни правильность экспертизы обеспечить было уже невозможно. Данный институт себя дискредитировал и с 1 января 2007 г. в былом своем проявлении утратил силу (см. Федеральный закон от 18.12.2006 № 232-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Таким образом, все вернулось на круги своя — ГЭЭ теперь должна проводиться только для проектной документации определенных объектов.

Именно эта дата — 1 января 2007 г. — стала отправной точкой для роста количества разрабатываемых проектов СЗЗ. Если до этой даты Роспотребнадзор выполнял свои функции посредством экспертизы проектной документации, то, потеряв эту возможность, он решил направить свою энергию в другое русло — на экспертизу проектов СЗЗ. Иными словами, у работников данного органа появились время, силы и желание для того, чтобы следить за исполнением требования по разработке проекта СЗЗ всеми предприятиями без исключения.

До 1 января 2007 г. разработанный нашей компанией проект СЗЗ без проблем получил положительное санитарно-эпидемиологическое заключение с первой подачи, т.е. мы просто отнесли проект в канцелярию, а потом забрали его вместе с положительным санитарно-эпидемиологическим заключением. После 1 января 2007 г. вплоть до внесения изменений в СанПиН по СЗЗ разработка и согласование проектов СЗЗ составляли основной объем работы нашей компании. Все судебные дела, которые ведет наша компания, также связаны с СЗЗ. Причем каждое решение суда носит прецедентный характер. Отметим, что после 1 января 2007 г. ни одно санитарно-эпидемиологическое заключение не досталось нам легко. Каждое заключение имеет свою историю.

Положение усугубилось еще и тем, что в тот момент, когда Роспотребнадзор наконец занялся вплотную экспертизой проектов СЗЗ, правовые основания для реализации данного института в том виде, в котором он существовал в советское время, исчезли, поскольку появилась частная собственность, в т.ч. и на землю.

Каким образом предприятие, разработавшее проект СЗЗ и согласовавшее ее границы, будет озеленять не принадлежащую ему территорию, отслеживать и предотвращать появление на ней ненадлежащих объектов? Когда завод и территория вокруг него были собственностью государства, как и жилые дома и другие объекты, которые могли входить в СЗЗ, таких вопросов не возникало. Теперь же такие вопросы появляются вполне закономерно.

Складывается следующая картина. Завод получает землю под застройку, но землю вокруг промышленной площадки он не получает ни на каком правовом основании. При этом в отношении завода действуют требования законодательства о том, что эту территорию завод должен озеленять, а также не допускать ее застройку жилыми зданиями и т.п. На основании каких нормативно-правовых документов он должен это делать? Документы Роспотребнадзора в этой части не подверглись переработке в соответствии с современными реалиями.

Вот и получается, что Роспотребнадзор начал проявлять бурную деятельность, как это было в преддверии отмены повсеместной ГЭЭ, обязывая всех — даже владельцев маленьких магазинов и карьеров в безлюдной тундре — разрабатывать проекты СЗЗ, в то время как нормативная база и достаточные правовые основания для этого созданы не были. Это не замедлило продемонстрировать одни законы развития для разных, как кажется на первый взгляд, институтов. Как результат, на несколько человек экспертного отдела «свалились» сотни проектов СЗЗ, что, естественно, привело к снижению качества работы экспертов и росту злоупотреблений. А это, в свою очередь, вызвало жалобы со стороны предпринимателей и, как следствие, необходимость корректировки СанПиН по СЗЗ.

В отличие от ГЭЭ, после принятия одного Федерального закона потерявшей почти все свои позиции, Роспотребнадзор в части экспертизы проектов СЗЗ теряет позиции постепенно. На сегодняшний день из сферы регулирования СанПиН по СЗЗ выведены объекты IV-V классов опасности, а сам документ попал под процедуру оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России.

                                  Опубликовано в журнале "Справочник эколога" № 4, 2014 г.