Санитарно-защитная зона: неопределенности сохраняются

А.Г.Дудникова

Федеральный закон от 01.07.2017 № 135-Ф3 дополнил пункт 2 статьи 12 Закона № 52-ФЗ следующим абзацем: «Порядок установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утверждается Правительством РФ».

В марте 2018 года Правительство РФ постановлением № 222 утвердило Правила установления СЗЗ и использования земельных участков, расположенных в их границах (далее - Правила). В пункте 23 Правил в том числе установлено, что копия решения об установлении (изменении) СЗЗ или копия решения о прекращении существования СЗЗ направляются уполномоченным органом в федеральный орган исполнительной власти, который уполномочен Правительством РФ на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение ЕГРН и представление сведений, содержащихся в ЕГРН. Копии решений должны направляться в течение 5 рабочих дней со дня их принятия, а в случаях, указанных в пункте 6 Правил, - со дня получения копии разрешения на строительство объекта капитального строительства.

Пунктом 25 Правил установлено, что СЗЗ и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в ЕГРН.

Вышедший через пять месяцев после постановления № 222 Закон № 342-Ф3 также установил необходимость внесения границ зон с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ), к которым относится и СЗЗ, в ЕГРН, и также указал, что ЗОУИТ считается установленной только после внесения ее границ в ЕГРН. Другими словами, именно внесение в ЕГРН является фактом, имеющим юридическое значение и порождающим правовые последствия.

Основные правовые последствия, которые возникают у сторон после внесения границ СЗЗ в ЕГРН, таковы.

Правообладатели земельных участков и иных объектов, попавших в ЗОУИТ, обязаны соблюдать установленный в данной зоне режим, а лицо, в интересах которого установлена ЗОУИТ, должно компенсировать этим правообладателям потери, которые они понесут, соблюдая режим, - вплоть до выкупа земельных участков и иных объектов, пользование которыми окажется невозможным, по рыночной цене, определенной на день, предшествующий дню внесения границ ЗОУИТ в ЕГРН.

У многих возникло ощущение, что это нововведение. Однако это не так. Нормотворчество в сфере СЗЗ изначально не учитывало принципы земельного законодательства. Справедливости ради следует отметить, что такое положение вещей касалось не только СЗЗ, но и остальных ЗОУИТ.

Пример

Человек купил участок, построил на нем дом, зарегистрировал его по всем правилам, прожил лет десять, а потом вдруг обнаружил, что участок находится в зоне отвода железной дороги. Просто в 1990-е годы предприятие остановилось, рельсы заросли, но объявился новый собственник, и он собирается железную дорогу реанимировать.

Относительно С33 таких историй очень много. Если посмотреть судебную практику, то не всегда суды вставали на сторону предприятия, не внесшего границы С33 в ЕГРН (ранее - в кадастр). И это задолго до принятия постановления № 222. Причина в том, что С33 - это один из видов обременений земельного участка в интересах третьих лиц, не являющихся правообладателями данного земельного участка.

Правообладатель земельного участка должен, как минимум, знать, что его участок обременен и, вообще-то, получать плату за доставленные неудобства от лица, в интересах которого участок обременен.

Добросовестный приобретатель земельного участка также не должен попадать в недобросовестные условия, когда он покупает земельный участок под застройку и только на стадии получения разрешения на строительство узнает, что участок находится в какой-то СЗЗ.

Это азы гражданского и земельного законодательства.

Таким образом, соблюдение земельного законодательства обеспечивалось именно внесением границ СЗЗ в ЕГРН (ранее - в кадастр). Только это упорядочивало земельные правоотношения и служило гарантией уведомления правообладателя, особенно нового покупателя, об имеющихся обременениях. То, что это не делалось, - издержки практики со времен единой государственной собственности на землю.

Конфликты появились и пошли по нарастающей с выделением частной собственности на землю и средства производства.

Постановление № 222 и Закон № 342-Ф3 просто попытались навести порядок в данной сфере. Местами - не совсем удачно.

Пример

Один «предприниматель», узнав о том, что богатое иностранное предприятие оформило участок земли для своего производства, купил прилегающий участок. Как только предприятие заработало, «предприниматель» стал требовать выкупа его участка по предлагаемой им цене. Хорошо, что у этого предприимчивого деятеля были поверхностные знания о СЗЗ, и афера не удалась. Но все равно проблемы у иностранного предприятия есть, так как «предприниматель» регулярно жалуется в прокуратуру, а та регулярно проверяет предприятие и дает предписание об установлении СЗЗ. Теперь же, в результате появления Постановления № 222 и Закона № 342-ФЗ, которые прямо подсказывают такую возможность, «догадливых» может оказаться гораздо больше.

Переходными положениями Закона № 342-Ф3 (пункт 13 статьи 26) определено прекращение с 1 января 2020 года существования ориентировочных, расчетных (предварительных) СЗЗ и действовавших в них ограничений. Это, по сути, значит, что теперь любой, кто догадается, может построить высотку у вашего забора, а потом требовать выкупа высотки и расселения заселившихся в нее людей.

Таким образом, тянуть с установлением СЗЗ (а именно с внесением границ в ЕГРН) нельзя. Как и надеяться на то, что граждане не будут селиться в небоскреб, возвышающийся над дурно пахнущим предприятием. Селятся и жалуются. При этом методик расчета рассеивания для зоны плотной застройки на высоте нет (по крайней мере, адекватных), а соблюдать санитарно-эпидемиологические требования в этом случае надо не только в приземном слое, но и по всем этажам небоскреба. Или его расселять.

Конечно, выход есть - соблюдать санитарно-эпидемиологические требования за контуром объекта (с учетом высоты на перспективу). В этом случае установление СЗЗ не требуется. Нет СЗЗ - нет проблем.

Но как этот тезис будет развиваться на практике?

Обратимся к теории.

 ПУНКТ 1 ПРАВИЛ

Санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее – объекты), в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

Эта норма, по сути, устанавливает, на кого распространяется законодательство о СЗЗ: на тех, кто не может вписаться со своей деятельностью в свои границы. Это логично: зачем предприятию СЗЗ, если оно соблюдает нормативы в границах своей промплощадки? Также ни Правила, ни проекты ведомственных актов, планируемых в развитие Правил, не говорят, что предприятие должно доказывать, что оно не имеет превышений за контуром. Что тоже логично.

Логику разрушили переходные положения Закона № 342-Ф3.

Так, в пункте 13 статьи 26 говорится о том, что собственники зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчетные (предварительные) СЗЗ, «до 1 октября 2019 года обязаны обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением документов, предусмотренных положением о санитарно-защитной зоне».

Но в самом начале этого же пункта говорится: «С 1 января 2020 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют».

И какие санкции ожидают тех, кто заявление не подаст, если с 1 января 2020 года у них не будет СЗЗ? Если под ориентировочными понимать зоны, установленные классификатором, то с заявлением 30 сентября 2019 года должны ринуться все. Как ограниченное число сотрудников Роспотребнадзора будет переваривать этот вал? Ответы на эти вопросы не просматриваются, а проблемы видятся.

Законодательство не требует разработки проекта СЗЗ при отсутствии превышений за контуром объекта.

Если предприятию установление СЗЗ не требуется (нет превышений за контуром), следует подать заявление о прекращении существования ориентировочной или расчетной (предварительной) СЗЗ. Как вытекает из положений Закона № 342-Ф3, до принятия Положения о СЗЗ действуют Правила, утвержденные постановлением № 222. К заявлению о прекращении существования СЗЗ прилагаются документы, перечисленные в пункте 15 этих Правил, в том числе экспертное заключение.

Экспертное заключение выдает федеральное бюджетное учреждение здра­воохранения (ФБУЗ) Роспотребнадзора. Ввиду пробельности законодательства можно поинтересоваться в территориальном ФБУЗе, какие требуются иссле­дования и измерения, в каком случае можно рассчитывать на положительное заключение.

Относительно вопроса об оценке риска - если превышение отсутствует, СЗЗ не устанавливается и, соответственно, оценка, оценка риска не проводится.

Если отсутствие превышений подтверждается протоколами количественного химического анализа атмосферного воздуха на границе контура предприятия, установление СЗЗ не требуется. Однако если вы уже сделали такое исследование, на которое ФБУЗ дал положительное экспертное заключение, то можно подать заявление о прекращении существования ориентировочной СЗЗ до 1 октября 2019 года, и это будет вашей перестраховкой. Пока это единственный более или менее внятный механизм доказывания, что отсутствует необходимость установления СЗЗ, это как бы справка, освобождающая от соблюдения законодательства о СЗЗ. Все остальное имеет гораздо большее пространство для спора и правовой неопределенности.

Отметим также, что в рассматриваемых вопросах уточнено, каким именно способом определено отсутствие превышений за контуром объекта. При этом второй абзац пункта 1 Правил не содержит такой конкретизации. Главное - не должно формироваться воздействие, превышающее санитарно-эпидеми- ологические требования. Каким образом вы себя убедите, что у вас нет пре­вышений за контуром, - дело ваше. Однако анализ ведомственных норм показывает, что и нормотворец, и правоприменитель ориентированы на замеры.

Если исполнять требование о подаче заявления до 1 октября 2019 года, то следует провести замеры и результаты подать на экспертизу во ФБУЗ. Проверка тоже придет с замерами, несмотря на то, что результаты замеров сильно зависят от многих факторов, а адекватная расчетная модель дает более правдивые показатели. Однако и надзорные органы, и общественность опираются на замеры. В связи с этим надо быть уверенным, что замеры контролирующих органов не покажут превышений или что вы сможете успешно оспорить в суде такие замеры и доказать, что ваше предприятие не нарушает санитарно-эпидемиологические требования.

Интересно, что, пока верстался номер, стало доступно письмо Роспотребнадзора от 11.07.2019 № 09-8566-2019-40 «О рассмотрении обращения».

С одной стороны, оно подтверждает, что Правила, утвержденные постановлением № 222, распространяются только на те объекты капитального строительства, за контурами которых уровень воздействия превышает уровень, установленный санитарно-эпидемиологическими требованиями. Значит, мы подтверждаем отсутствие превышений для своего успокоения.

С другой стороны, успокаивать себя письмо предлагает на основании расчетов рассеивания загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека.

Если с расчетами рассеивания можно согласиться, то использование оценки риска для здоровья человека удивляет и настораживает, поскольку это дорогостоящая процедура, опирающаяся на определенные статистические данные и исполняемая специализированными организациями. Да и нормативное обеспечение этой процедуры не готово.

Также письмо отмечает, что производственный контроль осуществляется в соответствии с требованиями раздела 5 СанПиН 2.1.6.1032-01, а этот документ, в свою очередь, отсылает к ГОСТу без реквизитов. Название ГОСТа совпадает с ГОСТ 17.2.3.01-86, при этом в нем не сказано, кто должен вести контроль. К тому же в стандарте перечислены конкретные общераспространенные контролируемые вещества без специфики предприятий.

Документы

1.Постановление Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении Правил  установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон».

2. Постановление главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»».

3. Федеральный закон от 01.07.2017 № 135-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны».

4. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

5. Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

6.СанПиН 2.1.6.1032-01. Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест.

7. ГОСТ 17.2.3.01-86. Охрана природы (ССОП). Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов.

                     Опубликовано в журнале «Экология производства» № 9, 2019 г.