Необходимость установления СЗЗ. Анализ проектов подзаконных актов

А. Г. Дудникова, А. А. Самохина

В статье – обзор проектов ведомственных актов, которые предусмотрены Правилами установления санитарно-защитных зон.

Постановлением Правительства Российской Федерации от N 222 от 3 марта 2018 г. (далее - Постановление №222) утверждены Правила установления санитарно-защитных зон (СЗЗ) и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон. Правила перевернули сложившийся порядок определения необходимости установления СЗЗ, установили не совсем понятные критерии ее необходимости, вызывающие множество вопросов.

 Новый СанПиН по СЗЗ планируется ввести взамен действующего. Необходимость обновления документа вызвана наличием в действующем СанПиНе существенных моментов, противоречащих новому Постановлению  N 222. Уточняется, что при установлении факта необходимости СЗЗ под превышением за контурами объектов химического воздействия санитарно-эпидемиологических требований имеется в виду не что иное, как превышение гигиенических нормативов (ПДК и ОБУВ).

Требования нового СанПиНа не будут распространяться на объекты, для которых ранее была установлена санитарно-защитная зона. Так же планируется, что не нужно будет пересматривать ранее установленные санитарно-защитные зоны объектов и режимы использования земельных участков в границах указанных зон в связи с вступлением в силу новых санитарных правил.

Осталось понятие «группа объектов», следовательно осталась возможность установления общей СЗЗ от промузла. Правда речь идет только об объектах I и (или) II класса опасности. Возможность индивидуальной санзоны для объектов, входящих в группу, прямо не предусмотрена, но нет и нормы, однозначно обязывающей устанавливать только общую СЗЗ, как и запрещающей устанавливать индивидуальную СЗЗ. То есть в этой части возможно возвращение на несколько СанПиНов назад, когда суд оправдывал природопользователя, не установившего индивидуальную СЗЗ, тем, что он находится в промузле, а не установившего общую тем, что нет механизма установления общей СЗЗ.

Содержание проекта СЗЗ. Приведен перечень сведений, которые проект СЗЗ должен включать. Пункт 16 Постановления № 222 тоже содержит перечень таких сведений. Но эти перечни разные. Перечень СанПиНа, как подзаконного акта,  будет уточнять и дополнять перечень Постановления № 222.

Уточняется, что проводить оценку риска необходимо лишь объектам I и II классов опасности, и объектам, не включенным в санитарную классификацию. При этом оценка риска для объектов I-II класса опасности не проводится, если расстояние от границ объекта до границ в 2 раза и более превышает ориентировочный размер санитарно-защитной зоны, установленный данным документом. При этом не написано, до границ чего, но исходя из здравого смысла можно предположить, что до границ нормируемых территорий. Думаем, этот момент будет прописан четче в утвержденной версии проекта.

Дополняется, что проект СЗЗ должен содержать:

– пояснительную записку с описанием градостроительной ситуации (находящихся в непосредственной близости объектов, зданий, сооружений), технологического процесса, перечня контролируемых показателей и веществ, режима работы объекта;

– карту (план) объекта землеустройства (на бумажном и электронном носителях), оформленную в отношении границ санитарно-защитной зоны объекта, или группы объектов в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 № 621 «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению».

Если уточнение перечня можно признать легитимным, то дополнение перечня, т. е. введение новых требований, не предусмотренных 222 ПП РФ, вряд ли можно признать таковым. Особенно, когда требуется  карта (план) объекта землеустройства.

Процедура согласования границ. Предполагается, что процедура согласования границ СЗЗ для объектов I-II класса опасности предполагается следующая: проект СЗЗ проходит экспертизу в любой аккредитованной для данных целей организации, проект подается в Роспотребнадзор, где на проект выдается санитарно-эпидемиологическое заключение (СЭЗ), после чего оформляется решение об установлении (изменении) санитарно-защитной зоны. Не уточняется, будет ли выдача СЭЗ и решения одной процедурой или разными.

При этом описание процедуры для согласования границ СЗЗ для объектов III-V классов опасности не содержит момента получения санитарно-эпидемиологического заключения, проект административного регламента по выдаче Роспотребнадзором решения об установлении СЗЗ тоже не предполагает оформления СЭЗ ни для каких объектов. В остальном процедура такая же, Решение выдается территориальным органом Роспотребнадзора.

Кроме того для объектов III-V классов опасности, утверждаемые границы которых совпадают с ориентировочными границами, проект СЗЗ упрощен – не содержит расчетов по выбросам и шуму. К такому заявлению прикладывается карта (план) объекта землеустройства, оформленная в отношении границ санитарно-защитной зоны объекта. Требование обязательного предоставления иных документов или согласований не допускается. Сформулировано так, что проект разрабатывается (пусть и упрощенный), а  требовать приложить его к заявлению запрещено. Может, разработчики СанПиНа заметят этот казус (или кто подскажет) и поправят.

Санитарная классификация тоже претерпела изменения. Так, ряд гипермаркетов с удивлением обнаружит себя третьим классом с СЗЗ 300 метров. А котельные тепловой мощностью до 200 Гкал вообще себя не обнаружат.

Таким образом, если основные моменты нового СанПиНа после его утверждения останутся без изменений, то прохождение процедуры установления СЗЗ  не будет требоваться для предприятий, сумевших внести сведения о своей СЗЗ в ЕГРН. Исключение составит только возникновение необходимости изменять установленные границы СЗЗ при существенных изменениях в деятельности предприятия, повлёкших, в свою очередь, изменение уровня воздействия за контуром объекта.

Также стоит иметь в виду, что законодательство в области СЗЗ не затронет предприятие, если его деятельность не влечет формирование за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего гигиенические нормативы.

Соответственно, тем предприятиям, которые не смогли внести сведения о СЗЗ в ЕГРН, принимать решение о необходимости утверждения границ СЗЗ в соответствии с новым законодательством будет целесообразно после проведения оценки воздействия за контуром и выявления превышений.

Если сведения в ЕГРН внести удастся, в части соблюдения законодательства в сфере СЗЗ предприятию нужно будет только осуществлять контроль соблюдения санитарно-эпидемиологических требований на границе санитарно-защитной зоны в рамках производственного контроля (п.4.5 проекта СанПиН).

 Проект 2. Порядок определения контрольных точек и показателей воздействия.

Проект приказа Роспотребнадзора "Об утверждении Порядка определения контрольных точек и показателей воздействия в целях проведения исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на среду обитания человека за контуром объекта (контуром ранее существовавшего объекта)"

 Контуры. Проектом установлены сразу три определения понятия «контур». Из первого вытекает, что контуром контуром может являться как земельный участок целиком в соответствии с документами на собственность, так и отдельное здание, если оно зарегистрировано в в госреестре объектов недвижимости. По сравнению с привычными требованиями СанПиНа по СЗЗ понимание контура как границы земельного участка осталось без изменения, а вот СЗЗ от точечных высоких источников больше установить не получится. То есть если раньше можно было установить СЗЗ от трубы котельной, то теперь СЗЗ будет устанавливаться, как минимум, от здания котельной. Второе определение дается для понимания того, что если у предприятия две близко расположенные промплощадки, но при этом земельные участки под этими промплощадками не смежные, то от каждой промплощадки должна рассчитываться отдельная СЗЗ. Третье определение повторяет первое, за исключением уточнения про вид разрешенного использования участка. В то же время если объект располагается на нескольких земельных участках, то общая граница этих участков не совсем попадает под первое и третье определения. Несмотря на это, в проекте нового СанПиНа по СЗЗ устанавливается возможность установления СЗЗ для групп объектов.

СЛОВАРЬ:

Контур объекта – граница земельного участка, объекта на земельном участке, внесённого в государственный реестр недвижимости в соответствии с видом разрешенного использования.

Контур (земельный), площадной объект – часть земной поверхности, любые две точки, в пределах которой можно соединить линией, не пересекающей границы этого контура. Контур (площадной объект) может иметь внешнюю и внутреннюю границу.

Контур - это выделенный в результате топографической съемки на карте или плане участок, вид угодья, объект, ограниченный на кадастровой карте точечным пунктиром или линией.

Контрольные точки и показатели воздействия. Контрольные точки и показатели воздействия в целях проведения исследований и измерений атмосферного воздуха для установленной или измененной СЗЗ будут определены для владельца объекта с СЗЗ в программе исследования и измерения атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта (далее – Программа), разработанной в составе проекта СЗЗ.

Проект не разъясняет, как доказывать, что превышений за контуром нет. Определение контрольных точек и показателей воздействия устанавливается только для замеров, осуществляемых в рамках производственного контроля на СЗЗ (то есть уже после разработки проекта СЗЗ и установления границ СЗЗ). Постановление № 222 распространяется только на объекты, за контуром которых санитарно-эпидемиологические нормативы превышены. Каким образом природопользователь об этом узнает – дело природопользователя. Показатели химического воздействия определены ПДВ, шум можно послушать… Соответственно, если природопользователь уверен, что его деятельность не приводит к превышению нормативов за контуром его объекта, и надзорный орган не сможет это доказать, он вправе не выполнять никаких действий. Для прекращения существования СЗЗ владелец объекта тоже должен обеспечивать проведение исследований и измерений атмосферного воздуха. Тем не менее разработка и подача в Роспотребнадзор проекта для этого не требуется (п. 15 Постановления № 222). Нюанс наличия Программы отдельно от проекта СЗЗ для данных объектов в проекте не проработан.

  Измерения. По программе будут контролироваться те загрязняющие вещества, расчетная максимальная приземная концентрация которых составляет более 0,5 ПДК без учета фона. Если таких веществ по результатам расчета рассеивания нет, то специфические для объекта вещества – маркерные вещества из справочника НДТ для отрасли. Также контролироваться будут вещества, формирующие основной риск для здоровья человека по результатам такой оценки. Периодичность наблюдений будет определяться с учетом класса опасности объекта по санитарной классификации. Для объектов I и II классов опасности по санитарной классификации отбор проб необходимо проводить в течение не менее 50 дней исследований по каждому веществу в каждой точке, для объектов III и IV классов опасности – в течение не менее 30 дней. Тут никаких изменений по сравнению с прежними требованиями СанПиНа нет. А вот для объектов V класса проектом предлагается всего 10 дней измерений. Объем исследований предполагается определять в соответствии с документами 1980-х годов, которыми и так пользовались, так что тут тоже ничего нового и неожиданного. Периодичность измерения шума – не менее четырех дней. Измерение уровня шума осуществляется в зимнее и летнее время, днем и ночью (если объект ночью работает). При наличии в границах контура объекта источников физического воздействия по вибрации, инфразвуку, электромагнитному излучению в программу измерений должны быть включены соответствующие измерения. Проектом допускается однократное проведение таких измерений.

Ранее не было документа, который бы определял нюансы проведения измерений на границе СЗЗ, выбор точек и веществ для замеров производился исходя из здравого смысла. Пока данный проект документа видится вполне логичным и не устанавливающим излишних требований по сравнению с существующей ситуацией. Разработка программы при установленных границах СЗЗ (внесенных в ЕГРН) не должна будет затронуть такие предприятия, так как программа разрабатывается в составе проекта СЗЗ. В ином случае с разработкой программы столкнутся разработчики СЗЗ (если по результатам оценки воздействия за контуром объекта будет выявлено превышение гигиенических нормативов), а с ее реализацией – сотрудники предприятия. Сотрудникам предприятия проконтролировать разработку СЗЗ необходимо будет как раз в этом месте. Итак, приблизительное количество веществ для замеров можно оценить по справочнику НДТ для отрасли, к ним добавятся вещества от конкретного предприятия, максимальная приземная концентрация которых составляет более 0,5 ПДК без учета фона (здесь можно ориентироваться на данные проекта ПДВ). Более точную оценку перечня веществ и количества мест отбора проб можно дать по результатам расчетов воздействия предприятия на окружающую среду в части выбросов.

Контрольные точки выбираются, исходя из следующих критериев:

–        в направлениях изменения (сокращения, увеличения) размеров санитарно-защитной зоны относительно ориентировочных размеров санитарно-защитных зон, предусмотренных санитарной классификацией, или ранее установленной санитарно-защитной зоны;

–        в направлении минимального расстояния до нормируемых территорий (земельных участков);

–        в направлении максимальных уровней химического, физического воздействия объекта, групп объектов на среду обитания и здоровье человека и критериев риска для здоровья населения исходя из расчетных показателей.

Первые два критерия использовались при установлении СЗЗ и ранее. Необходимость третьего критерия объясняется, скорее всего, ситуацией необходимости СЗЗ для действующего объекта по новым Правилам, но при этом отсутствием поблизости нормируемых территорий. Непонятно, сколько точек по каждому критерию должно быть выбрано для контроля. Достаточно ли будет по одной на каждый вид критерия или согласующий госорган потребует больше? Скорее всего, это будет зависеть от практики конкретного госоргана или от конкретной ситуации.

Проект 3. Решение об установлении, изменении и прекращении СЗЗ

Проект приказа Роспотребнадзора "Об утверждении формы решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны"

Форма решения составлена в соответствии с требованиями Постановления № 222 и в основном содержит цитаты конкретных пунктов постановления.

 Проект 4. Регламент по выдаче решений об установлении, изменении и прекращении СЗЗ

 Проект приказа Роспотребнадзора "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, решений об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны" 

Выдача решения об установлении, изменении или о прекращении СЗЗ заявителю описана в регламенте, передача его в росреестр – нет, хотя среди результатов предоставления услуги - внесение выданного решения в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и представление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости прописана.

В приложении кроме прочего приводится форма заявления об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны. После опубликования документа уже можно будет  хотя бы формально исполнить требование Постановления № 222 по подаче заявления в Роспотребнадзор в указанный срок.

По регламенту предусмотрено общение с заявителем в процессе предоставления услуги: можно узнать, какое будет принято решение и каков срок завершения процедуры оформления решения. Предусматривается устное, письменное общение, общение при личном приеме. Редко когда исполнитель госоргана соглашается обсуждать процесс предоставления услуги. Как правило, административные регламенты такого общения не предусматривают, а о результате услуги можно узнать только при получении ответа по его готовности  при предъявлении доверенности.

В соответствии с проектом документа возможно переоформление решения об установлении СЗЗ. В остальном регламент стандартный и вопросов не вызывает.

В КАКИХ СЛУЧАЯХ МОЖНО ПЕРЕОФОРМИТЬ РЕШЕНИЕ ОБ УСТАНОВЛЕНИИ СЗЗ 

▸ При реорганизации, изменении наименования или места нахождения юридического лица.

 ▸ В случае изменения фамилии, имени и отчества (при наличии), места жительства ИП. 

▸ При сокращении перечня выполняемых работ (оказываемых услуг), которые составляют лицензируемый вид деятельности. Упоминание о лицензируемых видах деятельности здесь, видимо, ошибочно, думаем, эту опечатку уберут из окончательной версии документа. 

▸ Если при оформлении Решения допущена техническая ошибка.

Опубликовано Журнал "Экология Производства", ноябрь 2018 г.