Санитарно-защитные зоны: последствия изменений и экспертиза СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03

А.Г. Дудникова

В апрельском номере журнала (Журнал «Справочник Эколога» №4 2014 г.) была опубликована статья, посвященная предыстории проблемы установления санитарно-защитных зон (далее — СЗЗ) и проведения экспертизы проектов СЗЗ в Российской Федерации. В майском выпуске мы анализировали изменения, которые были внесены в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (новая редакция; далее — СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) с момента их введения в действие. В результате мы пришли к выводу, что внесенные изменения, а также два письма Роспотребнадзора, которые были изданы с целью разъяснения указанных СанПиН, не решили всех проблем применения данного документа. Напротив, они стали причиной новых разночтений и непонимания со стороны природопользователей и правоприменителей, которые привели к появлению конфликтов, часто абсурдных.

Много вопросов вызвало изменение, внесенное в п. 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 Изменениями и дополнениями № 3 (утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 09.09.2010 № 122), из которого следует, что данные СанПиН не распространяются на действующие предприятия. Однако в других пунктах указанного документа присутствуют нормы, которые напрямую относятся к действующим предприятиям.

Отметим также, что некоторые правоприменители проигнорировали новое положение, согласно которому подтверждением соблюдения гигиенических нормативов на границе жилой застройки являются результаты натурных исследований атмосферного воздуха и измерений уровней физических воздействий на атмосферный воздух в рамках проведения надзорных мероприятий (п. 3.17 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Напомним, что Изменением № 1 (утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10.04.2008 № 25) в п. 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 было внесено следующее изменение:

Это привело к тому, что предприятия, которым установление СЗЗ не требуется по причине непревышения нормативов на границе промышленной площадки, не только вынуждены разрабатывать дорогостоящий проект СЗЗ, но и обязаны устанавливать границы СЗЗ за границей промышленной площадки.

К счастью, данная норма трактуется подобным образом не всеми правоприменителями (например, сотрудники центрального аппарата Роспотребнадзора были удивлены такой трактовкой). Однако компания «ЭКОТИМ», долгие годы занимавшаяся в том числе разработкой проектов СЗЗ, обосновывающих допустимость установления СЗЗ в границах промышленной площадки, два года назад столкнулась с требованием территориального управления Роспотребнадзора по Московской области об обязательности установления границ СЗЗ на расстоянии хотя бы 1 метра от границы промышленной площадки, т.к., по словам представителей данной Федеральной службы, границы СЗЗ и промышленной площадки совпадать не могут. Этой истории будет посвящена отдельная статья в журнале — по завершении всех судебных процессов.

Отметим, что теперь предприятие, создающее концентрацию загрязняющих веществ в атмосферном воздухе в пределах 0,2 ПДК на границе промышленной площадки, обязано разрабатывать проект СЗЗ, устанавливать СЗЗ, проводить натурные исследования и осуществлять производственный контроль на границе СЗЗ наравне с предприятием, многократно превышающим ПДК.

Изменения, внесенные в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, освободили предприятия IV—V классов опасности от разработки проекта СЗЗ в случае, если на расстоянии, указанном в классификаторе, от него нет селитебной территории. Однако классы опасности предприятий устанавливаются по видам производственной деятельности, а не по уровню загрязнения. Соответственно, может возникнуть следующая ситуация: уровень загрязнения атмосферного воздуха на границе промышленной площадки, создаваемого современным высокотехнологичным предприятием, не превышает ПДК, однако в соответствии с классификатором 30-х гг. данное предприятие относится к I классу опасности и, следовательно, должно разработать проект СЗЗ, причем сопутствующие расходы составят несколько миллионов рублей.

Большое количество разночтений как следствие изменений, внесенных в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, стали причиной множества споров природопользователей с контролирующими органами. Претензии к данному документу росли словно снежный ком. В конце концов Торгово-промышленная палата (ТПП) совместно с Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) признала СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 нормативно- правовым актом, необоснованно затрудняющим ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и обратилась в Минэкономразвития России с просьбой провести соответствующую экспертизу данного документа.

Проведение указанной экспертизы предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 29.07.2011 № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». В развитие данного Постановления был издан Приказ Минэкономразвития России от 09.11.2011 N° 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности».

Минэкономразвития России приняло обращение ТПП и РСПП, и данная экспертиза в отношении СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 была проведена. Автор статьи была членом экспертной комиссии. Исполнителем от Министерства был назначен А.В. Минаев, который поставил дело так, что в нем захотелось участвовать. В результате деятельность по проведению экспертизы в отношении СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 была признана руководством компании «ЭКОТИМ» приоритетной, поэтому были отозваны экспертные ресурсы из различных законопроектных рабочих групп, не показавших требуемый уровень работы, что позволило компании выделить больше времени на работу в команде экспертов. Уважение, которое проявили организаторы экспертизы к мнениям экспертов, поощрило и других экспертов затратить на изучение проблемы свое ценное время.

Задача экспертов состояла в выявлении норм, действительно препятствующих ведению предпринимательской деятельности, но при этом не помогающих минимизации негативного воздействия на окружающую среду. Отметим, что всерьез рассматривался даже вариант отмены СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 полностью. Этот вариант был очень заманчивым, особенно если учесть, что после многократных «латаний» данный документ стал еще менее читаемым и исполнимым, т.е. проще его отменить и написать новый и более логичный с нуля.

Если быть достаточно честным перед собой, автор статьи приветствует институт СЗЗ даже в том виде, в котором он существует сейчас. Мешает этому лишь наличие инженерно-экологического и юридического образования.

Конечно, сточки зрения интересов населения гораздо приятнее, если жилье от промышленного предприятия отделяет озелененная буферная зона. Благодаря наличию даже таких неоднозначных санитарных правил, как СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, эти буферные зоны удается хотя бы частично сохранить.

Естественно, никто из экспертов и не предлагал отменить сам институт СЗЗ, ведь он выгоден и для бизнеса: если предприятие не может соблюсти нормативы выбросов, вместо того чтобы прекращать свою деятельность или вкладывать деньги в дорогостоящее оборудование, оно может просто установить вокруг себя СЗЗ и соблюдать нормативы, где это возможно, т.е. определить границы СЗЗ по линии достигнутых нормативов — и никто не заставит предприятие платить за ухудшение качества и обременение земли СЗЗ.

В настоящее время границы СЗЗ устанавливаются в основном по двум показателям — шуму и выбросам. Эти показатели рассчитываются в проектной документации, а затем расчет выбросов и определение границ СЗЗ проводятся в рамках разработки проекта нормативов предельно допустимых выбросов.

Как уже было отмечено, из изменений, внесенных в п. 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 Изменениями и дополнениями № 3, следует, что требования данных СанПиН не распространяются на действующие предприятия. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (в ред. Изменения № 2, утвержденного Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.10.2009 № 61) СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (в ред. Изменений и дополнений № 3)1.2. Требования настоящих санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых и действующих про­мышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Требования настоящих санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. На наш взгляд, данное изменение вполне обоснованно, т.к. устанавливать СЗЗ в условиях сложившейся застройки в отношении предприятий, построенных еще в начале XX в., уже поздно, т.е. СЗЗ должна устанавливаться в отношении строящихся или реконструируемых предприятий, потому что именно на этой стадии и следует проверять возможность соблюдения предприятием нормативов на границе жилой застройки. Однако отметим, что на этой стадии должен разрабатываться проект строительства или реконструкции. Этот проект содержит специальный раздел «Мероприятия по охране окружающей среды», в рамках которого в соответствии с Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 (в ред. от 26.03.2014), происходит определение границ СЗЗ. Данный проект проходит государственную экспертизу, которую осуществляют в том числе и санитарные врачи. Возникает закономерный вопрос: какой смысл в разработке отдельного проекта СЗЗ и проведении еще двух экспертиз?

В связи с этим одним из предложений экспертов является возможность решения задач, которые обычно решаются в проекте СЗЗ, в ходе разработки и согласования проектной документации.

По нашему мнению, необоснованным является п. 1.2 СанПиН 2.2.1/ 2.1.1.1200-03 в части требований о разработке проекта СЗЗ предприятиями, для которых уровень создаваемого загрязнения на границе промышленной площадки превышает 0,1 ПДК без учета фона. Хотя мы допускаем, что фон вполне может достигать 0,9 ПДК и тогда предприятие с уровнем загрязнения на границе промышленной площадки выше 0,1 ПДК все равно превысит норматив, однако чаще всего предприятия, даже осуществляющие выбросы на уровне 0,3 ПДК и более, не превышают нормативов на границе промышленной площадки. Зачем же тогда в этом случае им разрабатывать проект СЗЗ? Не лучше ли ввести более адекватный критерий (например, просто превышение нормативов за пределами промышленной площадки, а не превышение 0,1 ПДК)?

Отметим, что в процессе проведения экспертизы были проанализированы и другие проблемные положения СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Статья опубликована в журнале "Справочник Эколога»  № 6, 2014 года.