Все публикации

 
Новая жизнь старого закона

А.Г. Дудникова

Принят Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации". Закон внес многочисленные изменения в ФЗ от 24.06.1998 № 89 «Об отходах производства и потребления» (ФЗ № 89), а также в ряд иных законодательных актов.

В отношении отходов изменено как само определение отхода, так и принципы правового регулирования в сфере обращения с отходами.

Новое определение отхода: "отходы производства и потребления (далее отходы) – вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом".

На наш взгляд это определение более корректно, т. к. теперь критерием отнесения предмета к отходу является не утрата им потребительских свойств, а желание его выкинуть (удалить). Это, несомненно, более правильно, поскольку на практике утрата потребительских свойств трактовалась как утрата именно первичных потребительских свойств, что не позволяло свободно использовать вещество или предмет по иному назначению.

Строго говоря, человек, отдававший в детский дом компьютер, который для него утратил потребительские свойства лишь потому, что он купил себе более мощный, или, более того, отдававший сломанную технику в кружок «Юный техник», чтобы ребята могли ее разбирать и изучать внутреннее строение – уже был нарушителем. Правоприменитель просто решил не предъявлять претензии к физическим лицам. Т.е. суровость российского закона компенсировалась избирательностью исполнения. Юридическим же лицам было сложно использовать свои «остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства», например, применять древесные отходы в качестве топлива. Проще было всё отвозить на полигон.

Уточнение же, что отходы образуются не только в процессе производства, но и в процессе выполнения работ и оказания услуг, полагаем правильным с точки зрения корректности изложения нормы, однако, правоприменитель и при предыдущем определении не освобождал детские садики от разработки ПНООЛР (например, Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2014 по делу № А12-30013/2013). Так что на практике это новшество не расширит сферу применения закона.

Конечно, любое определение можно сделать абсурдным при желании. Новое определение тоже уже вызывает вопросы и подвергается критике. И, полагаем, проблема будет та же: кто решает, потеряло ли вещество или предмет потребительские свойства, кто решает, подлежат ли они удалению? Если бы решал бы собственник вещества или предмета, проблем было бы меньше. Ведь пока я использую предмет как хочу – гвозди им забиваю или ставлю на полочку в качестве статуэтки, это не отход. А вот когда я решу его выкинуть (удалить), тогда он и становится отходом. Но не тогда, когда мне предпишет необходимость удаления моей собственности контролирующий орган.

В последнем случае и новое определение может стать ущербным.

Интересно, что хотя в судебных спорах «отход/не отход» и даже в разъяснительных письмах Минприроды России говорится о том, что отнесение к отходу определяет сам собственник вещества (предмета), но в нашей практике согласований документов нормирования не так просто обосновать, что предмет, который по мнению эксперта является отходом, на самом деле является вторичным сырьем или побочной продукцией.

Конечно, можно возразить, что отход, хранясь ненадлежащим образом в ненадлежащем месте, может нанести вред окружающей среде и здоровью человека. Да, может. Любое вещество или предмет, даже совершенно новые только что купленные, не должны загрязнять окружающую среду и негативно воздействовать на здоровье человека. Но на это есть иные нормы иных законов: загрязнение атмосферного воздуха, почвы, водного объекта, превышение ПДК рабочей зоны... Для этого совершенно не надо требовать, чтобы вещество было названо отходом и на обращение с ним была получена лицензия.

Также можно поспорить, что такое «удаление». Ведь не всем понятно, что это подразумевает желание выкинуть ненужное. Следует различать понятия «удаление отхода» и «удаление вещества или предмета». Сначала возникает потребность удалить вещество или предмет, в результате чего они становятся отходом, а потом уже производятся операции с отходом, заканчивающиеся его удалением.

В этом случае определения российских ГОСТов не будут входить в противоречие с новым определением отхода и понятием «удаление», раскрываемым Базельской конвенцией. Обратите внимание, что в Базельской конвенции под удалением понимается в том числе и хранение либо аккумулирование в ожидании любой из операций, указанных в соответствующих разделах. Таким образом, помещение вещества или предмета в контейнер для мусора отвечает понятию «удаление», раскрываемому Базельской конвенцией.

Врезки:

ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введен Постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 N 607-ст, п. 6.32 удаление опасных или других отходов: Сбор, сортировка, транспортирование и переработка опасных или других отходов с уничтожением и/или захоронением их способом специального хранения..."

ГОСТ Р 53692-2009. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла отходов", утвержден и введен в действие Приказом Ростехрегулирования от 15.12.2009 № 1092-ст "...Удаление отходов: последний этап технологического цикла отходов, на котором производят разложение, уничтожение и/или захоронение отходов I–IV классов опасности с обеспечением защиты окружающей среды..."

Приложение IV к Базельской конвенции

Операции по удалению

А. Операции, которые не ведут к возможной рекуперации, рециркуляции, утилизации, прямому повторному или альтернативному использованию.

Раздел А охватывает все такого рода операции по удалению, которые встречаются на практике.

D1 Захоронение в земле или сброс на землю (например, на свалку и т.д.)

D2 Обработка почвы (например, биохимическое разложение жидких или илистых отходов в почве и т.д.)

D3 Впрыскивание на большую глубину (например, впрыскивание отходов соответствующей консистенции в скважины, соляные купола или естественные резервуары и т.д.)

D4 Сброс в поверхностные водоемы (например, сброс жидких или илистых отходов в котлованы, пруды или отстойные бассейны и т.д.)

D5 Сброс на специально оборудованные свалки (например, сброс в отдельные отсеки с изолирующей прокладкой и поверхностным покрытием, гарантирующим их изоляцию друг от друга и окружающей среды и т.д.)

D6 Сброс в водоемы, кроме морей (океанов)

D7 Сброс в моря (океаны), в том числе захоронение на морском дне

D8 Биологическая обработка, не оговоренная в других разделах настоящего приложения, которая ведет к образованию конечных соединений или смесей, которые затем удаляются каким-либо из способов, оговоренных в разделе А

D9 Физико-химическая обработка, не оговоренная в других разделах настоящего приложения, которая ведет к образованию конечных соединений или смесей, которые затем удаляются каким-либо из способов, оговоренных в разделе А (например, выпаривание, сушка, прокаливание, нейтрализация, осаждение и т.д.)

D10 Сжигание на суше

D11 Сжигание в море

D12 Захоронение (например, захоронение контейнеров в шахте и т.д.)

D13 Получение однородной или неоднородной смеси до начала любой из операций, указанных в разделе А

D14 Переупаковка до начала любой из операций, указанных в разделе А

D15 Хранение в ожидании любой из операций, указанных в разделе А


В. Операции, которые могут привести к рекуперации, рециркуляции, утилизации, прямому повторному или альтернативному использованию.

Раздел В охватывает все такого рода операции с материалами, которые юридически определены как опасные отходы или считаются таковыми и которые в противном случае предназначались для операций, предусмотренных разделом А.

R1 Использование в виде топлива (кроме прямого сжигания) или иным образом для получения энергии

R2 Утилизация/восстановление растворителей

R3 Рециркуляция/утилизация органических веществ, не используемых в виде растворителей

R4 Рециркуляция/утилизация металлов и их соединений

R5 Рециркуляция/утилизация других неорганических материалов

R6 Восстановление кислот и оснований

R7 Рекуперация компонентов, используемых для борьбы с загрязнением

R8 Рекуперация компонентов катализаторов

R9 Повторная перегонка нефтепродуктов или иное повторное применение ранее использованных нефтепродуктов

R10 Обработка почвы, благотворно сказывающаяся на земледелии или улучшающая экологическую обстановку

R11 Использование отходов любых операций под номерами R1 - R10

R12 Обмен отходами для их удаления путем операций под номерами R1 - R11

R13 Аккумулирование материалов для последующего удаления с помощью любой операции, значащейся в разделе В.

Вместо термина «использование» теперь мы будем пользоваться двумя терминами: «обработка» и «утилизация». Когда отход используется, он сначала обрабатывается, потом утилизируется.

Вместо ТБО теперь будем говорить ТКО (твердые коммунальные отходы).

Ряд других дефиниций также обновлены, добавились новые.

Срок накопления отходов увеличен до 11 мес.

Наконец закон действительно направлен на стимулирование сокращения площадей, занятых полигонами. Установлены в порядке приоритетности направления государственной политики в области обращения с отходами:

– максимальное использование исходных сырья и материалов;

– предотвращение образования отходов;

– сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;

– обработка отходов;

– утилизация отходов;

– обезвреживание отходов.

Право собственности на отходы не раскрывается в обновленном законе и не влечет тех обязательств, которые были в первоначальной редакции ст. 4. Так, п. 3 данной статьи запрещал передачу отходов I–IV классов опасности нелицензированным организациям. Теперь же эта статья просто отсылает к гражданскому законодательству, что также считаем логичным решением.

С 1 июля 2015 г. возвращается лицензирование обращения с отходами практически в полном объеме. Лицензия будет требоваться на сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение отходов I–IV классов опасности. Причем к утилизации относится использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).

Соответственно, возврат собственных отходов в собственное производство так же, при желании правоприменителя, может быть оценен как деятельность, подлежащая лицензированию.

Ныне действующие лицензии на размещение и обезвреживание действуют только до 30 июня 2015 г. С учетом опыта введения ГРОРО можно предположить сходную ситуацию, когда контрагент по договору, связанному с обращением с отходами, 1 июля 2015 г. будет уже не вправе исполнять обязательства по договору, а иных исполнителей может не оказаться. Не исключаем, что сложится ситуация, при которой в данном субъекте Федерации или во всей России организации не успеют к 1 июля 2015 г. получить лицензию, или госорган не успеет наладить их выдачу, а имеющиеся лицензии 30 июня прекратят свое действие. Рекомендуем договоры в сфере обращения с отходами заключать сроком действия до 30 июня 2015 г. и интересоваться у своих контрагентов процессом получения ими лицензии.

С 1 июля 2015 г. на одном объекте размещения или обезвреживания отходов может быть только одно лицензированное лицо. Опять же, если где–то сейчас работают две организации, рекомендуем заранее поинтересоваться, какая из них останется с полигоном после 1 июля 2015 г..

Однако поскольку в принципе передача отходов нелицензированной организации стала возможна, есть ряд способов выхода из изложенных, а также из иных трудностей, связанных с изменениями в сфере лицензирования.

Норма, требовавшая разрешение на создание объекта обращения с отходами (п. 1 ст. 12) утратила силу.

С 1 января 2017 г. запрещается захоронение отходов, в состав которых входят полезные компоненты, подлежащие утилизации. Перечень этих видов отходов устанавливается Правительством РФ. Здесь также есть простор для неадекватных решений, в связи с чем рекомендуем интересоваться проектом соответствующего Постановления Правительства РФ.

С 1 января 2016 г. требования к объектам размещения отходов (за исключением ТКО) и требования к объектам захоронения ТКО устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды. Означает ли это, что требования иных госорганов (например, в области санитарно–эпидемиологического благополучия населения) можно не исполнять? Вряд ли другие госорганы с этим согласятся.

С 1 января 2016 г. запрещается применение твердых коммунальных отходов для рекультивации земель и карьеров. Это не разрешалось и раньше, но прямой нормы не было. Теоретически, если проект рекультивации получал надлежащее одобрение, то было можно.

Подтверждение отнесения к конкретному классу опасности отходов, включенных в федеральный классификационный каталог отходов, теперь не требуется.

С 1 июля 2015 г. ст. 15, посвященная требованиям к профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с отходами I–IV класса опасности, дополнена пунктом, обязывающим Минобрнауки России по согласованию с Минприроды России установить порядок профессиональной подготовки лиц, допущенных к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности и требования к ее осуществлению.

С 1 января 2016 г. ст. 16, устанавливавшая требования к транспортировке отходов I–IV класса опасности, будет, согласно заголовку, устанавливать требования к транспортировке отходов всех классов. В реальности к отходам V класса пока относится только требование о специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средствах.

Поскольку не удалось дождаться от Минприроды России подзаконного акта не только по профессиональной подготовке, но и по транспортировке отходов, законодатель переложил это бремя с плеч Минприроды России на иное министерство. В данном случае, Минтрансу России по согласованию с Минприроды России, поручено установить Порядок транспортирования отходов I–IV классов опасности, предусматривающий дифференцирование требований в зависимости от вида и класса опасности отходов, установление требований к погрузочно-разгрузочным работам, маркировке отходов, к обеспечению экологической безопасности и пожарной безопасности.

Внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) при размещении отходов (за исключением ТКО) осуществляется индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, в процессе осуществления которыми хозяйственной и (или) иной деятельности отходы образуются.

Исключение ТКО позволяет предполагать, что те юридические лица, которые образуют только ТКО (офисы, например), теперь могут не вносить самостоятельно плату за НВОС на законном основании.

Плату за НВОС в отношении ТКО вносят операторы.

При размещении отходов на объектах размещения отходов, которые не оказывают негативного воздействия на окружающую среду, плата за негативное воздействие на окружающую среду не взимается.

Порядок подтверждения исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов устанавливается Правительством РФ.

Несмотря на то, что подтверждение осуществляется по результатам мониторинга, не уверены, что перестать вносить платежи за НВОС по данному основанию можно будет раньше, чем вступит в силу ожидаемый от Правительства порядок.

Законодатель учел правовые последствия некорректности формулировки «плата за размещение отходов", в результате которой Высший арбитражный суд постановил, что платить должны полигоны. Термин поправлен на "плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов". Конечно, при желании, и к этому термину можно придраться, но он, несомненно, точнее указывает на суть платежей.

Законом предусмотрено экономическое стимулирование производства упаковки и готовых товаров (продукции), после утраты потребительских свойств которых образуются отходы, которые представлены биоразлагаемыми материалами. Эта норма также не заработает без соответствующего постановления Правительства.

Ответственность производителя, недавно реализованная в отношении колесных транспортных средств, теперь распространена на иные товары. Какие именно – должно установить Правительство РФ.

Проект соответствующего постановления уже размещен на сайте www.regulation.gov.ru в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия. Перечень потрясает своей детальностью и огромностью. Он включает более 4 тыс. позиций, в том числе строительные материалы, отдельно гофрированный картон и отдельно, сделанные из него коробки, а также статуэтки из дерева и много других интересных товаров, раздельный сбор и утилизацию которых наладить нереально. Пока можно констатировать, что представленный в развитие п. 2 ст. 24.2 проект акта не соответствует п. 2 ст. 24.2, т. к. в соответствии с этим пунктом Правительство должно было определить перечень товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств. И сделать это с учетом возможных социально–экономических последствий, а также уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду, связанного с утратой потребительских свойств такими товарами.

Усилия членов Ассоциации европейского бизнеса, много сил положивших на право самостоятельной реализации собственной ответственности, пока не пропали даром. Акцент в норме сделан на приоритетность самостоятельной утилизации, а также на свободу форм исполнения данного требования. Так, производитель (импортер) может сам собирать свой товар, утративший потребительские свойства, может объединиться с коллегами, может заплатить оператору. А может просто заплатить экологический сбор в бюджет и ни о чем не думать.

Самостоятельная утилизация должна происходить «в порядке, установленном Правительством». Насколько обременительным окажется этот порядок, насколько преодолима будет отчетность о выполнении нормативов утилизации, неизвестно. Полагаем необходимым внимательно следить за разработкой данного порядка.

В отношении утилизации совместно с коллегами законодатель уже указал, на ком лежит бремя ответственности за неисполнение обязательств. Не на том, кто не исполнил, т. е. не на объединении, а на том, кто в него вступил, кто ему доверился.

Таким образом, может оказаться, что проще уплатить «экологический сбор», чем налаживать реальную систему утилизации собственных товаров, превратившихся в отход.

Обязанность по утилизации должна быть реализована на территории РФ без привязки к конкретному региону, в котором осуществляется деятельность.

За упаковку несет ответственность тот, кто упаковывает, а не тот, кто упаковку производит. Логично, т. к. за расход упаковки несет ответственность тот, кто упаковывает, а не тот, кто производит упаковку: ведь тот, упаковывает, может использовать ту упаковку или эту, а может вообще от нее отказаться и продавать товары в тару покупателя, вразвес или вразлив. Вероятно, из подзаконного акта мы узнаем, все ли товаропроизводители будут должны платить экологический сбор или разумные границы будут оговорены. Практически любой товар имеет ту или иную обертку, но трудно предположить, каким образом производители конфет могут организовать сбор фантиков. Порядок взимания экологического сбора также должно установить Правительство РФ.

В целях реализации заложенной в законе идеи планируется к созданию Единая государственная информационная система учета отходов от использования товаров. Вносить в нее данные придется в том числе и производителям (импортерам). Порядок и сроки определит Правительство РФ. Информация будет требоваться в форме электронного документа и есть надежда, что та информация, которой государственные органы уже располагают вследствие ее поступления в иные информационные системы, не будет вновь требоваться от производителей (импортеров).

Однако, помня о том, как проходило внедрение подобной системы в сфере оборота алкогольной продукции, здесь тоже можно ожидать проблем. Какие последствия может повлечь сбой данной системы для сферы обращения с отходами (реализации принципа ответственности производителя) – узнаем из подзаконных актов. Возможно, это будет еще одно препятствие на пути самостоятельной утилизации отходов.

Экологический сбор будет расходоваться в числе прочего на представление субсидий регионам. Условие предоставления субсидии – наличие утвержденной региональной программы в области обращения с отходами и территориальной схемы обращения с отходами. В настоящее время есть смысл педалировать создание данных документов в своем субъекте Федерации.

Прямо указано полномочие субъекта Федерации по согласованию ПНООЛР в отношении объектов регионального контроля (вступает в силу с 1 января 2016 г.).

Продолжение
Правовой EHS консалтинг
Разработка экологической документации
ЭКОЗАКОН
Документ месяца
Тренинги и семинары
 
статистика