Комментарий
к Постановлению Конституционного Суда РФ
от 05.03.2013 № 5-П

А.Г. Дудникова

В статье дан комментарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 № 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь»».

Прокомментировать данное Постановление Конституционного суда Российской Федерации (далее — КС РФ) нас попросил читатель нашей рассылки «Документ месяца». Отметим, что это не обычное решение суда, а, если можно так выразиться, социальное, причем, надо сказать, не первое в истории КС РФ даже в относительно бедном на судебную практику экологическом законодательстве.

Снова КС РФ приходится «спасать». На сей раз после решения Высшего арбитражного суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ), принятого в строгом соответствии с законодательством.

Многие помнят историю с платежами за негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС), когда ОАО «Кольская Горно-Металлургическая Компания» обратило внимание Верховного суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) на то, что Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (далее — Постановление № 632) не соответствует действующему законодательству, поскольку неправомерно устанавливает налоговый платеж.

ВС РФ согласился с мнением компании и признал Постановление № 632 недействительным (Решение ВС РФ от 28.03.2002 № ГКПИ2002-178, подтвержденное определением кассационной коллегии ВС РФ от 04.06.2002 № КАС02-232).

Признание Постановления № 632 недействительным автоматически влекло за собой возможность не осуществлять платежи за НВОС. Государственная казна стала терять миллионы.

Правительство РФ обратилось в КС РФ, который смог обосновать правомерность взимания платежей, определив следующее:

 Извлечение из Определения Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О

[…]

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г. № 463) — поскольку оно принято Правительством Российской Федерации во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера — сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации.

[…]

И все вернулось на круги своя.

Такое нагромождение слов в выводе данного Определения КС РФ обусловлено тем, что КС РФ исполнял социальную задачу: слишком серьезным ударом по государственной казне было одномоментное лишение бюджета природоохранных платежей по всей стране. Будучи несогласным с данным Определением, судья КС РФ Г.А. Гаджиев представил свое особое мнение, которое более понятно читателю вследствие большей логичности изложения.

Теперь задачу КС РФ дал ВАС РФ, который внезапно решил поменять свою позицию по вопросу о том, кто должен платить за НВОС при размещении отходов — полигон или лицо, в результате деятельности которого образовались отходы. В 2008 г. ВАС РФ считал, что платить должен тот, кто образует отходы, поскольку полигон размещает отходы в интересах лица — образователя отходов (Постановление Президиума ВАС РФ от 09.12.2008 № 8672/08 по делу № А54-3419/2007-С18), а в 2009 г. передумал и определил плательщиком полигон (Постановление Президиума ВАС РФ от 17.03.2009 № 14561/08).

Прошлое социальное дело и нынешнее объединяет не только вопрос платежей, но и незамедлительность исполнения решения суда, в результате которого одномоментно кардинально меняется практика взимания платежей. Если бы решение суда можно было исполнить спустя определенный срок, в течение которого законодатель смог бы устранить правовые коллизии, а участники правоотношений — принять соответствующие меры, проблем было бы меньше. Так, в первом случае проблема была решена путем внесения изменения в ст. 16 Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в соответствии с которым полномочия по установлению порядка исчисления и взимания платы за НВОС были переданы Правительству РФ. 

Во втором случае переложение обязанности по осуществлению платежей на полигоны требовало внесения изменений в нормативно-правовые акты, регулирующие тарифы полигонов. Сразу после вынесения Решения ВАС РФ потребовать с полигона вместо 3 тыс. руб.

63 млн — каким образом можно решить эту задачу?

Теперь обратимся непосредственно к Постановлению КС РФ от 05.03.2013 № 5-П и дадим комментарии к некоторым его положениям.

Извлечение из Постановления Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 № 5-П

3.3. […]

Отсутствие единого подхода к решению вопроса, какая из сторон правоотношения по поводу размещения отходов производства и потребления осуществляет функцию плательщика публично-правового платежа за негативное воздействие на окружающую среду, породило достаточно противоречивую практику административного и судебного истолкования, в основном склонявшуюся к возложению соответствующей обязанности на тех индивидуальных предпринимателей и юридические лица, чья хозяйственная или иная деятельность и привела к образованию этих отходов. 

В таких условиях даже при наличии нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, допускающих возможность определения в договоре в качестве субъекта платы за негативное воздействие на окружающую среду специализированной организации, осуществляющей размещение отходов, и возможность учета этой платы в стоимости предоставляемых ею услуг, обязанность по внесению в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду возлагалась преимущественно на организацию — «производителя» отходов, а следовательно, в тариф (т.е. в размер гражданско-правового платежа за размещение отходов) соответствующая сумма не включалась. Именно такая позиция отражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2008 года № 8672/08, согласно которому субъектом платы за размещение отходов является индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, в результате хозяйственной и иной деятельности которого образовались эти отходы, оказание же ему услуг по размещению отходов специализированной организацией на основании гражданско-правового договора не означает автоматического перехода на нее бремени уплаты данного публично-правового платежа.

Иное направление практике арбитражных судов придало постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2009 года № 14561/08, в основе которого лежит вывод о том, что деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах, а потому субъектом платы за негативное воздействие на окружающую среду является именно юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в собственности (владении, пользовании) которого находятся предназначенные для размещения отходов объекты.

[…]

Такие разночтения — следствие того, что на самом деле не имеет разницы, кто будет платить — лицо, в результате деятельности которого образовались отходы, или полигон. Главное — договориться об этом заранее, чтобы, если эта обязанность ложится на полигон, он смог учесть эти платежи в тарифах на захоронение отходов. Другими словами, платить все равно будет лицо, которому полигон оказывает услугу по захоронению отходов. Вопрос только в том, будет ли оно платить деньги напрямую в бюджет или опосредованно: сначала оно полигону, а затем полигон — в бюджет.

Извлечение из Постановления Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 № 5-П

3.1. […]

Что касается правового регулирования в области тарифообразования, то, в частности, применительно к деятельности организаций коммунального комплекса, осуществляющих в том числе эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, ни Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», предусматривающий полное возмещение указанным организациям затрат, связанных с реализацией их производственных и инвестиционных программ, за счет средств, поступающих от реализации товаров (оказания услуг) данной организации по установленным для них тарифам, ни Методические указания по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса (утверждены приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 15 февраля 2011 года № 47), согласно которым формирование финансовых потребностей для целей регулирования тарифов и надбавок осуществляется исходя из величины прогнозируемого организацией коммунального комплекса объема производства товаров и (или) оказываемых услуг, не содержат прямого указания на обязанность организации коммунального комплекса вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, притом что препятствий для учета в соответствующих тарифах расходов, связанных с внесением этой платы, нет.

3.2. […]

При этом с экономической точки зрения не имеет принципиального значения, на какую из сторон в гражданско-правовом договоре, определяющем отношения, в том числе финансовые, по поводу размещения отходов, будет возложена обязанность по внесению в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду — организацию, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образуются такие отходы, либо непосредственно осуществляющую их размещение специализированную организацию, поскольку в любом случае указанные организации, исходя, в том числе из вида заключенного между ними договора (предполагающего отчуждение отходов и, соответственно, переход права собственности на них или предусматривающего оказание услуг по размещению отходов), могут — с тем чтобы не действовать себе в убыток — учесть данный публично-правовой платеж в стоимости размещения отходов.

Поскольку деятельность полигонов носит регулируемый характер, то смене практики взимания платежей за отходы должна предшествовать работа по внесению изменений в указанные выше нормативно-правовые акты, которые дадут полигону полномочия на увеличение тарифов соразмерно платежам за НВОС при размещении отходов.

Извлечение из Постановления Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 № 5-П

3. […]

При этом принципиально важным является соблюдение требования определенности соответствующего правового регулирования, заключающейся в конкретности, ясности и недвусмысленности нормативных установлений, которое, будучи одним из принципов правового государства, каковым является Российская Федерация (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации), призвано обеспечить лицу, на которое законом возлагается та или иная обязанность, реальную возможность предвидеть* в разумных пределах последствия своего поведения в конкретных обстоятельствах. В отношении правового регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду требование определенности, хотя оно и неравнозначно такому же требованию в отношении регулирования законно установленного налога (статья 57 Конституции Российской Федерации), также исключает абстрактные формулировки, не позволяющие должным образом учитывать особенности объекта обложения — того или иного вида негативного воздействия на окружающую среду и соответствующей облагаемой базы и определять плательщиков данного публично-правового платежа, которые должны четко осознавать, что обязанность по его уплате возлагается именно на них как на субъекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду.

В случае, рассматриваемом КС РФ, такого не произошло. Росприроднадзор по Ивановской области предъявил требование к полигону об уплате платежей за принимаемые отходы, причем в пятикратном размере, потому что у полигона (субъект малого предпринимательства) отсутствовал проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — ПНООЛР).

Поскольку рассчитанная Росприроднадзором сумма составила 63 402 616 руб. 69 коп. против уплаченных 3867 руб. 68 коп., КС РФ понимал серьезность такого прецедента. В стране и так не хватает полигонов, а если их все таким образом сделать банкротами, то куда можно будет свозить отходы?

В итоге КС РФ под председательством уже упомянутого Судьи КС РФ Г.А. Гаджиева пришлось подробно обосновывать, казалось бы, очевидную вещь, что в отсутствие надлежащего нормативного регулирования данного вопроса при сложившейся на данный момент практике если размещение отходов осуществлялось на основании гражданско-правовых договоров, заключая которые стороны исходили из того, что внесение платы за НВОС является обязанностью той организации, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образовались отходы, предъявлять требования о внесении данных платежей полигонам неправомерно.

С учетом данного правового прецедента рекомендуем полигонам в тексте договоров указывать, кто обязан вносить плату за НВОС при размещении отходов — полигон или его клиент. Также желательно содействовать внесению соответствующих изменений в нормативно-правовые акты, регулирующие тарифы на размещение отходов, таким образом, чтобы платежи вносили полигоны.

Отдельно КС РФ разрешена правовая коллизия, возникшая из-за того, что, когда субъекты малого и среднего предпринимательства освобождались от обязанности разработки ПНООЛР, в ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» изменения внесены были, а в ст. 11 — нет.

В результате это позволило некоторым представителям органов государственного экологического надзора утверждать, что все организации, деятельность которых связана с обращением с отходами (т.е. со сбором, накоплением, использованием, обезвреживанием, транспортированием, размещением отходов), должны разрабатывать ПНООЛР. Именно поэтому ООО «Тополь» платежи за клиентов насчитали еще и в пятикратном размере.

КС РФ разъяснил следующее:

Извлечение из Постановления Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 № 5-П

3.1. […]

Из утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 февраля 2010 года № 50 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, согласно пункту 2 которого лимитами на размещение отходов для субъектов малого и среднего предпринимательства являются количества отходов, фактически направленные на размещение в соответствии с отчетностью об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности), также не следует ясно и определенно, распространяются ли обязанности по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение на те субъекты малого и среднего предпринимательства, которые занимаются размещением отходов, образовавшихся в результате хозяйственной и иной деятельности других лиц, в специально оборудованных местах или сооружениях (полигонах) по договорам на оказание услуг (как свидетельствует практика арбитражных судов, в том числе судебные акты, вынесенные по делу ООО «Тополь», субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, считаются полностью освобожденными от обязанностей по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, если они не осуществляют виды деятельности, связанные со сбором, накоплением, использованием, обезвреживанием, транспортировкой и размещением отходов).

[…]

КС РФ указал на недопустимость расчета платежей с пятикратным коэффициентом по причине отсутствия у полигона, являющегося субъектом малого или среднего предпринимательства, ПНООЛР до надлежащего правового разрешения данного вопроса путем издания однозначных нормативно-правовых актов.

С одной стороны, радует то, что КС РФ пока обладает здравым смыслом, но с другой — пугает, что такое количество судебных инстанций, рассматривавших указанное дело до КС РФ, не смогло надлежащим образом его разрешить.

Статья опубликована:

"Справочник эколога" № 6, июнь 2013 года.