Все публикации

 

Замена платы за НВОС экологическим налогом. Анализ изменений

А. Г. Дудникова

А. А. Самохина

Минфин России предлагает заменить неналоговые платежи за НВОС экологическим налогом. В статье – анализ законопроекта о внесении изменений в Налоговый кодекс РФ.
Прежде всего отметим, что смысл анализировать проекты нормативных правовых актов есть только в том случае, если разработчики документа готовы к его совершенствованию. В ином случае целесообразно анализировать только окончательно принятые акты, поскольку в последний момент законопроект может измениться до неузнаваемости и прогноз рисков для природопользователей становится уже другим.
При этом многие законопроекты рассматриваются годами, некоторые – десятилетиями, а в итоге так и не принимаются. Могут про них забыть, а потом вдруг вспомнить. Так обстоит дело и с рассматриваемым законопроектом – идея экологического налога уже обсуждалась более 10 лет назад.
Концептуально компания «ЭКОТИМ» против понятия «экологический налог», так как это противоречит правовой природе, целям платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС). Плата за НВОС по своей правовой природе является административным способом возмещения вреда.
Минусы введения экологического налога
Экологическое право опирается на концепцию порогового воздействия. Однако не все ученые согласны с этой концепцией. Есть отдельные исследования, которые доказывают, что малые дозы воздействуют на организм человека по-иному и нельзя однозначно утверждать, что воздействие ниже уровня ПДК совсем не вредно для здоровья человека. При этом нулевое воздействие – это утопия, и целесообразно было бы ввести понятие разрешенного вреда.
Воздействие в пределах нормативов – разрешенный вред. Плата за разрешенный вред определена Законом № 7-ФЗ и постановлением Правительства РФ от 03.03.2017 № 255. Нанесение вреда выше разрешенного оплачивается по более высоким ставкам.
Нецелевые траты. Налог – это пополнение бюджета государства. С этой точки зрения сейчас по факту плата за НВОС превратилась в налог. Однако это не соответствует целям, с которыми такая плата вводилась. Ранее плата за НВОС справедливо аккумулировалась в экологических фондах, которые финансировали природоохранные мероприятия. Собственно возмещение вреда и должно быть направлено на устранение последствий нанесенного вреда и принятие мер для предотвращения или минимизации вреда в будущем.
Конечно, если сейчас фактически плата за НВОС не направляется на природоохранные цели, а является просто доходной статьей бюджета, ее правильнее назвать налогом. Но в этой ситуации необходимо бороться с нецелевой тратой собранной платы за НВОС, а не превращать ее в налог. Все-таки цель платы за НВОС должна быть в стимулировании снижения НВОС, чему налог не может и не должен служить.
Администрирование эконалога налоговыми службами. Из прошлого опыта показательна история одного судебного процесса, когда судья откладывал суд пять раз в надежде, что какая-то из сторон хоть что-то объяснит. Но поскольку за невнесение платы за НВОС была привлечена компания, не имевшая в штате эколога, а налоговую службу в суде также представлял не эколог, то объяснить судье, должна или не должна платить компания плату за НВОС, никто не мог.
Не владеет специальными знаниями налоговая служба и по сей день, да и не должна владеть. Соответственно возможны проблемы в правоприменении при введении экологического налога. Правда, эти проблемы могут оказаться обратными существующим. В настоящее время плату за НВОС администрирует Росприроднадзор, который способен взимать плату и отстаивать правильность ее расчета в суде даже тогда, когда плата взиматься не должна. С Росприроднадзором боятся судиться, поскольку экологическое законодательство таково, что всегда можно найти, к чему придраться, или придумать, к чему придраться. Для судей экологические дела зачастую непонятны, а Росприроднадзор умеет хорошо обосновывать свою позицию, чего не скажешь о другой стороне – юридическая защита компаний в таких делах оставляет желать лучшего.
Если администратором платы за НВОС, переквалифицированной в экологический налог, станет налоговая служба, у которой сформирован штат юристов-налоговиков, экологическая составляющая данного процесса для налоговой службы будет менее понятна, чем для другой стороны. Возможно, эта ситуация окажется более благоприятной для хозяйствующего субъекта. Хотя санкции за неуплату, сокрытие, занижение налоговой базы более существенны, чем за аналогичные нарушения с платой за НВОС. Возможно, что и это стимулирует авторов законопроекта.
Итак, проектом определено, что экологический налог администрирует налоговая служба, а данные об объемах негативного воздействия будут подтверждаться Росприроднадзором. Также проектом определено, что налоговая база для расчета платы за НВОС будет производиться по данным производственного экологического контроля (ПЭК). В связи с этим особенно важно будет представлять в составе отчета по ПЭК и в составе декларации о плате идентичные сведения.
Планируемые нововведения
Сам проект нововведений сводится к тому, что все нормы, регулирующие сегодня расчет и внесение платы за НВОС, переносятся в НК РФ. Также в него включается часть норм, которые введены в Закон № 7-ФЗ Законом № 219-ФЗ и планируются к вступлению в силу только с 2020 года. На первый взгляд суть от сведения всех норм в один документ не изменилась, однако в результате этого появились как более удачные формулировки, так и не совсем корректные.
Изменение 1 
Вызывает вопросы формулировка, касающаяся использования повышающего коэффициента 2 для территорий и объектов, находящихся под особой охраной в соответствии с федеральными законами.
Изменение 2
В соответствии с проектом объектом налогообложения в части отходов признается НВОС в результате образования, хранения, захоронения, накопления, размещения отходов каждого класса опасности. При этом накопление отходов в целях утилизации или обезвреживания в течение 11 месяцев со дня образования этих отходов не признается объектом налогообложения. Сейчас плата за НВОС взимается за размещение отходов,
что включает хранение и захоронение (ст. 1 Закона № 89-ФЗ).
То есть наблюдается некоторое расширение, а также дублирование объекта взимания платы. Данная некорректная формулировка может породить проблемы правоприменения, когда правоприменителем будет госу-
дарственный орган, не владеющий природоохранной терминологией.
Какое негативное воздействие может оказать процесс образования отходов, когда этот процесс сводится к моменту появления (рождения) отхода? Ведь это не продукция, когда процесс образования продукта можно описать процессом его изготовления и в этом процессе может наноситься вред окружающей среде. Отход никто специально не производит, сам момент образования отхода не может оказывать негативное воздействие ни на что.
Как будет взиматься плата отдельно за хранение и отдельно за размещение, когда хранение – это один из двух видов размещения!?
Накопление отходов может оказать негативное воздействие – так называемое вторичное загрязнение воздуха и водного объекта. Но это загрязнение учитывается при плате за выбросы и сбросы. Учет этого же загрязнения при плате за отходы будет дублированием и вряд ли на самом деле предполагается законодателем. Ждать ли в этом случае специальных такс для накопления отходов?
Полагаем, законопроект должен быть поправлен путем исключения формулировки об «образовании, хранении, захоронении, накоплении» отходов из статьи 3, вводимой в НК РФ. Должно быть оставлено, как и в действующем
ныне порядке расчета платы за НВОС, только размещение отходов.
Изменение 3
Привлекает внимание и такое требование законопроекта: «В случае, если налогоплательщик не ведет раздельного учета образования отходов, сумма налога определяется исходя из максимальной налоговой ставки и единой налоговой базы, определенной по всему объему образования отходов».
Раздельный учет осуществляется в соответствии с приказом Минприроды России от 01.09.2011 № 721. Подтверждение ведения раздельного учета образования отходов может осуществляться представлением журнала учета данных в области обращения с отходами. Нужно отметить, что ни действующие на сегодняшний момент, ни представленные в проекте закона нормы не содержат требования представления документов, подтверждающих расчет суммы платы. Однако законопроектом предусмотрена проверка правильности расчета налога, основанная на информации, поступающей в ФНС России от Росприроднадзора. В связи с этим рассматриваемая норма требует уточнения во избежание ее вольной трактовки со стороны Росприроднадзора.
Налоговые ставки, предлагаемые в проекте на 2020 год, те же, что и утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.09.2016 № 913 на 2018 год. Учет инфляции предполагается начать только с 2021 года.
Также в проекте в части установления ставок платы почему-то не поправлена позиция «Отходы IV класса опасности (малоопасные)», из которой в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29.06.2018 № 758 (далее – постановление № 758) были исключены ТКО. Плата за ТКО теперь регулируется отдельной ставкой, которую в проект не внесли, хотя упоминание о постановлении № 758 в тексте проекта имеется. Возможно, причина в том, что законопроект готовился до выхода постановления № 758 и текст не привели в соответствие с ним. Однако если данную ошибку не исправить, то эту норму придется исполнять. То есть ставки платы за НВОС при обращении с ТКО снова вернутся к своей высокой планке.
Изменение 4
Как известно, с 2020 года должны вступить в силу новые коэффициенты для расчета платы, введенные Законом № 219-ФЗ.
Коэффициент 25:
- за объем или массу выбросов, сбросов загрязняющих веществ в пределах временно разрешенных выбросов, сбросов;
- за объем или массу отходов производства и потребления, размещенных с превышением установленных лимитов на их размещение либо указанных в декларации о воздействии на окружающую среду, а также в отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и о размещении, представляемой в соответствии с законодательством в области обращения с отходами.
Коэффициент 100: за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, превышающих установленные для объектов I категории такие объем или массу, а также превышающих указанные в декларации о воздействии на окружающую среду для объектов II категории такие объем или массу.
Коэффициент 100: за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, превышающих установленные для объектов I категории такие объем или массу, а также превышающих указанные в декларации о воздействии на окружающую среду для объектов II категории такие объем или массу.
Эти нормы перешли в законопроект без изменений.
Здесь стоит обратить внимание на то, что даже если рассматриваемый законопроект не будет утвержден, в любом случае, начиная с расчета платы за 2020 год, природопользователи будут использовать эти коэффициенты (если данные нормы к началу их вступления в силу не изменятся либо срок вступления в силу не будет перенесен).
Таким образом, с момента вступления в силу данных норм за превышение нормативов выбросов (сбросов), поданных в составе декларации (либо за превышение значений, указанных в разрешении на выброс (сброс), если к 2020 году не будет оснований для подачи декларации), объекты II категории будут платить рассчитанную сумму платы с коэффициентом 100 (на сегодняшний день – 25). За превышение установленных лимитов на размещение отходов либо объемов отходов, указанных в декларации о воздействии на окружающую среду, будет применяться коэффициент 25 (сегодня – 5).
То есть независимо от вступления в силу рассматриваемого законопроекта, начиная с расчета суммы платы за 2020 год, будут применяться коэффициенты за сверхлимитные платежи, превышающие используемые на сегодняшний день в четыре раза.
Интересно, что порядок исчисления и уплаты налога (статья 6 законопроекта) пока остается на уровне действующего регулирования, то есть не учитывает коэффициенты 25 (за превышение лимитов) и 100 (за превышение значений, указанных в разрешении или декларации), а планируемая дата вступления в силу законопроекта – 1 января 2020 года, когда и по действующему законодательству должны заработать новые коэффициенты.
В формулах законопроекта забыли поменять коэффициент 5 на коэффициент 25 для расчета суммы платы по выбросам (сбросам) в пределах лимита и для расчета суммы платы за размещение отходов с превышением лимита (либо с отсутствием документов об утверждении лимита). Это же можно сказать и в отношении превышения значений, установленных разрешениями на выбросы (сбросы) и в случае отсутствия разрешения. Не учтены в проекте замена разрешений на декларацию и коэффициент 100 вместо 25.
Конечно, эти ошибки в пользу природопользователя, но они настолько явные, что их необходимо исправить.
Изменение 5
Сохранена возможность снижения суммы платы за НВОС за счет затрат на реализацию мероприятий по снижению НВОС (налоговый вычет). Но проектом предусмотрено, что предельная величина налогового вычета не может превышать 70% от исчисленной за налоговый период суммы налога.
Изменение 6
Для налоговой службы функция сбора налогов является основной, в то время как Росприроднадзор имеет функцию по администрированию платежей как одну из своих обязанностей, и формально неосновную. В связи с предполагаемыми изменениями стоит ожидать более строгого отслеживания исполнения финансовой дисциплины в отношении расчета и сроков уплаты экологического налога по сравнению с платой за НВОС. Возможно увеличение количества спорных ситуаций, разрешаемых в судебном порядке.
Изменение 7
Присутствует явный расчет авторов законопроекта на возможное применение уголовной ответственности.
В настоящий момент вектор деятельности Росприроднадзора направлен на поиск возможностей привлечения к уголовной ответственности за нарушения, допущенные в сфере его надзора. Так, Росприроднадзор заявлял о возбуждении 60 уголовных дел по статье 210 УК РФ9 в части расширенной ответственности производителя. В практике компании «ЭКОТИМ» уже есть случай привлечения к уголовной ответственности субподрядчика при наличии лицензии на обращение с отходами у подрядчика.
Все это примеры применения «неэкологических» норм в экологической сфере. Принятие рассматриваемого законопроекта будет на руку желающим развивать данное направление. Ввиду того что исчисление платы за НВОС основано на документах нормирования, которые всегда легко можно оспорить, следует говорить о том, что при желании можно привлечь к уголовной ответственности любое должностное лицо. Полагаем, что это серьезная причина для того, чтобы противодействовать принятию законопроекта до тех пор, пока система нормирования не станет четкой и прозрачной или плата за НВОС не перестанет основываться на этой ненадежной системе.
Возможные последствия
При возврате переплаты. Плюс введения экологического налога, собственно, видится один. Если сейчас очень тяжело вернуть переплату или произвести перерасчет излишне уплаченных платежей за НВОС в счет будущего платежного периода, то в налоговом законодательстве и правоприменении процедуры возврата переплаты универсальны. К ним привычны и бухгалтеры в компаниях, и сотрудники налоговых органов, и суды.
Для природопользователей. Если не принимать во внимание тот факт, что придание плате за НВОС статуса налога противоречит правовой природе платы за НВОС, то есть не рассматривать теоретико-правовые и моральные аспекты данной проблемы, то конкретно для природопользователей принятие законопроекта в данной редакции серьезных последствий не предполагает, особенно если будет исключена некорректная формулировка платы за НВОС в результате «образования, хранения, захоронения, накопления, размещения отходов производства и потребления каждого класса опасности».
Для должностных лиц. Серьезных последствий можно ожидать для соответствующих должностных лиц ввиду легкости попадания под уголовную ответственность за налоговые преступления.
Стоит сказать, что обещают ввести мораторий на уголовную ответственность на начальный период ввода экологического налога, но при этом нужно дождаться, чтобы его действительно ввели. В то же время, если мораторий будет введен, он будет предполагать отсрочку уголовной ответственности, а не отказ от нее, что с учетом специфики налоговой базы экологического налога чревато массовыми уголовными делами в отношении добропорядочных лиц.
Словарь:
Налог – обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Пункт 1 статьи 8 НК РФ3
Документы
1. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
2. Постановление Правительства РФ от 03.03.2017 № 255 «Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду».
3. Налоговый кодекс РФ (часть 1) от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
4. Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты РФ».
5. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
6. Приказ Минприроды России от 01.09.2011 № 721 «Об утверждении Порядка учета в области обращения с отходами».
7. Постановление Правительства РФ от 13.09.2016 № 913 «О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах».
8. Постановление Правительства РФ от 29.06.2018 № 758 «О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов IV класса опасности (малоопасные) и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ».
9. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ.

Опубликовано в журнале "Экология Производства", декабрь 2018 г.

Правовой EHS консалтинг
Разработка экологической документации
ЭКОЗАКОН
Документ месяца
Тренинги и семинары
 
статистика