Водоснабжение и водоотведение: что нового?

А.Г. Дудникова

Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Закон) упорядочивает отношения, связанные с водоснабжением и водоотведением через централизованную систему, причём эти отношения ранее либо не были урегулированы правом вообще, либо были урегулированы правовыми актами разного уровня (постановлениями Правительства РФ, нормативно-правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления, локальными актами Водоканалов и им подобных организаций).

Закон вступает в силу с 1 января 2013 г., за исключением ст. 9 «Особенности распоряжения объектами централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, находящимися в государственной или муниципальной собственности», которая уже вступила в силу с 1 января 2012 г., и ч. 2 ст. 40, в которой сказано, что «утверждение инвестиционной программы без утверждённой схемы водоснабжения и водоотведения не допускается» (вступает в силу 1 января 2014 г.).

В настоящее время (до вступления в полную силу Закона) есть разграничение в регулировании сброса. Если сброс происходит в водный объект – это предмет ведения природоохранных органов, так как наносится вред окружающей среде. Если сточные воды принимаются организацией, эксплуатирующей централизованные системы водоотведения (назовем её для удобства Водоканалом), то эти отношения являются гражданско-правовыми и регулируются договором между абонентом и Водоканалом. Водоканал в конечном счёте тоже отводит стоки в водный объект и тогда становится объектом внимания органов государственного экологического надзора.

В задачу Водоканала входит очистить принятые стоки до состояния, пригодного для сброса в водный объект. Для этого организация вправе устанавливать свои нормативы качества принимаемых от абонентов сточных вод исходя из своих возможностей по очистке стоков до природоохранных нормативов. За приём стоков абонент платит Водоканалу в таком объёме, чтобы данные платежи покрывали расходы организации, включающие очистку стоков и платежи за сброс в водный объект. Все проблемы (контроль, штрафы, повышенные платежи при превышении нормативов) у абонента возникают с организацией, а не с госорганом, который не имеет права вмешиваться во взаимоотношения между абонентом и Водоканалом. Но после вступления в силу комментируемого Закона госорган такое право иметь будет! И это главное, что привнёс комментируемый Закон в эколого-правовую сферу.

А вот вопросы регулирования сброса в водный объект Закон не затронул. Это следует из его первой статьи, очерчивающей предмет регулирования серией отсылочных норм: 

-  забор воды из водного объекта и сброс сточных вод в водный объект регулируются водным законодательством; 

-  требования к качеству и безопасности воды, подаваемой с использованием централизованных и нецентрализованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, в том числе открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), устанавливаются законодательством Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательством о техническом регулировании; 

-  отношения в сфере горячего водоснабжения, осуществляемого с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения),  регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении», за исключением отношений, связанных с обеспечением качества и безопасности горячей воды (которые регулируются в соответствии с предыдущим абзацем); 

-  к отношениям, связанным с предоставлением коммунальных услуг по горячему и холодному водоснабжению, водоотведению, с оплатой таких услуг, положения рассматриваемого закона применяются в части, не урегулированной другими федеральными законами; 

-  особенности водоснабжения объектов обороны и безопасности и водоотведения на таких объектах устанавливаются Правительством РФ.

Помимо данных отсылочных норм Закон содержит отсылочные нормы к ожидаемым постановлениям Правительства РФ.

В ст. 2 Закона приведён словарь из 29 терминов.

В ст. 3 гл. 1 и в гл. 2 изложены общие для всех законов положения, касающиеся целей и принципов государственной политики и полномочий государственных и муниципальных структур.

Глава 3 устанавливает порядок осуществления горячего и холодного водоснабжения, водоотведения, т.е. излагает вопросы заключения договоров (в том числе существенные условия), эксплуатации систем (в том числе «бесхозяйных объектов централизованных систем»), содержания постановлений Правительства РФ, призванных устанавливать правила водоснабжения и водоотведения. Данная (неэкологическая) глава содержит гражданско-правовую норму, отвечающую существующей ситуации с водоотведением стоков в Водоканал. То есть в случае, если сточные воды, принимаемые от абонента в централизованную систему водоотведения, содержат загрязняющие вещества, иные вещества и микроорганизмы, негативно воздействующие на работу такой системы, абонент обязан компенсировать организации, осуществляющей водоотведение, расходы, связанные с негативным воздействием указанных веществ и микроорганизмов на работу централизованной системы водоотведения, в размере и порядке, которые установлены правилами водоснабжения и водоотведения, утверждёнными Правительством РФ. В гл. 5 («экологической») эти же положения будут раскрыты уже несколько более неприятно для абонента.

Глава 4 посвящена вопросам обеспечения качества питьевой воды, горячей воды.

Глава 5 «Обеспечение охраны окружающей среды в сфере водоснабжения и водоотведения» требует более пристального внимания экологов. На ней остановимся подробнее. Итак, Закон вводит административный фактор в гражданско-правовые отношения между абонентом и организацией, осуществляющей эксплуатацию централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения в экологоправовой сфере.

Ранее допустимое качество стоков определялось соглашением между Водоканалом и абонентом таким образом, чтобы при сбросе в водный объект достигались нормативы допустимых сбросов, установленные Водоканалу. Этот подход сохранён Законом, однако на Правительство РФ возложена обязанность утвердить Порядок установления для абонентов организаций, осуществляющих водоотведение, нормативов допустимых сбросов абонентов в водные объекты через централизованные системы водоотведения и лимитов на сбросы (далее – Порядок).

Данный Порядок утверждается «в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, водным законодательством и настоящим Федеральным законом». Насколько изменит новый Порядок существующие отношения, будут ли нормативы (лимиты) устанавливаться Водоканалом самостоятельно «в порядке, утверждённом Правительством РФ» или с активным участием Росприроднадзора, что превратится в подобие разработки НДС для сброса в водный объект, – пока неизвестно.

Нормативы и лимиты будут устанавливаться для категорий абонентов, определённых Правительством РФ (возможно, категории будут указаны в Порядке). По формулировкам закона можно надеяться, что требования по нормированию стоков будут распространяться не на все категории абонентов.

Также Правительство РФ установит порядок контроля состава и свойств сточных вод. Абонент должен будет представлять в Водоканал декларацию о составе и свойствах передаваемых стоков. Контроль будет осуществляться Водоканалом по программе, согласованной с органом государственного экологического надзора (пока это Росприроднадзор). Анализ взятых Водоканалом проб должен выполняться аккредитованной лабораторией. Но пока норма сформулирована таким образом, что предполагает возможность взятия проб Водоканалом без участия аккредитованной лаборатории.

Данные анализов могут использоваться Росприроднадзором. У Водоканала также есть обязанность сообщать в Росприроднадзор о выявленных несоответствиях проб и декларации. Если при анализе взятых проб будет выявлено превышение нормативов (лимитов), Водоканал обязан об этом сообщить в Росприроднадзор в течение 24 ч. Данное сообщение будет являться основанием для внеплановой проверки абонента Росприроднадзором.

Вероятно, система платежей за сброс станет подобной ныне существующей на практике системе платежей за отходы, когда за сброс (размещение) будет платить не Водоканал (полигон), а лицо, образующее стоки (отходы).

При этом закон закладывает возможность оплаты из этих средств природоохранных мероприятий как Водоканалом, так и абонентами, в том числе по строительству, реконструкции и модернизации очистных сооружений. Однако это будет возможно не раньше, чем Правительство РФ установит требуемый Законом Порядок (соответствующая норма – отсылочная). Затратами на реализацию природоохранных мероприятий будут признаваться документально подтверждённые в отчётном периоде затраты на реализацию мероприятий, включённых в план снижения сбросов.

Ответственность за загрязнение водного объекта также возлагается на абонентов: если принятые в централизованную систему водоотведения от абонента сточные воды не соответствуют нормативам допустимых сбросов или лимитам, такой абонент обязан возместить вред, причинённый окружающей среде. В этом случае организация, осуществляющая водоотведение, не возмещает указанного вреда, причинённого окружающей среде.

Последнее предложение создаёт ощущение субсидиарной ответственности Водоканала и виновного абонента – если абонент не компенсировал вред в полном объёме, некомпенсируемую часть должен внести Водоканал. Это согласовывается с принципами гражданскоправовой ответственности.

Таким образом, пока основное, что меняет положение абонента по сравнению с сегодняшним днём, – это возможность органа государственного экологического надзора проверять абонентов Водоканала. Ранее отношения между абонентом и Водоканалом в этой части были исключительно в гражданско-правовой сфере без административного компонента, и ответственность за сброс в водный объект нёс исключительно Водоканал, который обладал правом регрессного иска к абоненту или правом отказа от приёма загрязнённых стоков.

Также следует отметить, что отдельным Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 417-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» внесены изменения в 21 федеральный закон. 

Статья опубликована:

"Экология производства" № 4, апрель 2012 года.