Санитарно-защитные зоны в градостроительной документации

А.Г. Дудникова

Чтобы разбираться в вопросах установления СЗЗ, необходимо одновременно быть проектировщиком, санитарным врачом, экологом, а также юристом в различных сферах права (санитарно-эпидемиологическое, природоохранное, земельное, гражданское, административное). И конечно же, знать нормы градостроительного законодательства. Коснемся последней темы и посмотрим, как она отражена в судебной практике.

Корень проблемы

Основной поток судебных дел связан со следующей ситуацией.

Еще задолго до принятия Закона № 342-ФЗ (в котором на самом деле нет ничего нового, а лишь упорядочено старое) было понимание, что границы СЗЗ должны быть внесены в ЕГРН (ранее — кадастр) и только в этом случае возникают правовые последствия. Так, в заключении Минэкономразвития России от 17.01.2013 было сказано:

Согласно статье 15 (Закона о кадастре) орган государственной власти или орган местного самоуправления в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется (ЗОУИТ), либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости в соответствии со статьей 10 Закона о кадастре сведения.

Согласно пункту 13 (Положения № 618) орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявший решение об установлении или изменении границы (ЗОУИТ), представляет в орган кадастрового учета выписку из решения об установлении или изменении границ таких зон, перечень координат характерных точек границ указанных зон в установленной системе координат, а также перечень ограничений прав в границах такой зоны либо документ, содержащий реквизиты правового акта, предусматривающего такие ограничения, и документ, описывающий местоположение установленной границы (ЗОУИТ).

Также следует отметить, что согласно статье 1 (Закона о землеустройстве) (ЗОУИТ) являются объектами землеустройства.

Для объектов землеустройства предусмотрена возможность подготовки карты (плана) объекта землеустройства (СЗЗ), которая содержит сведения о координатах характерных точек границ объекта землеустройства.

В соответствии с частью 4 статьи 13 Закона о кадастре, а также (Приказом № 416) границы (ЗОУИТ) относятся к общедоступным кадастровым сведениям, которые воспроизводятся на публичных кадастровых картах.

Собственно, без отражения информации о СЗЗ на публичных кадастровых картах установление (СЗЗ) лишено смысла, так как делает возможным строительство (в том числе, жилищное) на территории СЗЗ: органы местного самоуправления, выдающие разрешения на строительство, и инвесторы не обладают информацией о наличии (ЗОУИТ) в границах предполагаемой застройки.

Тем не менее, СанПиН предусматривает согласование и установление (СЗЗ) в формате выдачи Роспотребнадзором своего рода разрешения субъекту предпринимательской деятельности, никак не учитывая конечную цель данной процедуры — обеспечение безопасных условий проживания населения в районе размещения предприятий. Сами решения об установлении СЗЗ не содержат информации, необходимой для однозначного определения ее контуров (координат характерных точек границы СЗЗ). Например, СЗЗ для ООО «Разрез "Пермяковский"» описывается следующим образом: «от границы земельного отвода: участок открытой угледобычи: в северном направлении — 367 м, в северо-восточном направлении — 377 м, в восточном направлении — 986 м, в юго-восточном направлении — 552 м, в южном направлении — 1195 м, в юго-западном направлении — 832 м, в западном направлении — 784 м, в северо-западном направлении — 970 м». СанПиН и решения об установлении СЗЗ не предусматривают внесения соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости.

[…]

Таким образом, установленные в соответствии с Санитарными нормами СЗЗ влекут значительные затраты предпринимателей без существенного влияния на обеспечение безопасных условий проживания населения.

При этом границы СЗЗ иногда попадали в градостроительную документацию.

Это привело к разнообразной правоприменительной и судебной практике. Дополнительное разнообразие создало разнообразие самих СЗЗ.

Логика нормотворца

Логику нормотворца можно предположить следующую (по крайней мере, она отвечает здравому смыслу и существовавшим нормам).

Планируется постройка завода в данном месте. Это задумка. Мы еще не можем рассчитать его воздействие. Для этого мы должны финансово вложиться в проектирование. Да и эксплуатация внесет свои коррективы. Но к тому времени, когда завод будет введен в эксплуатацию и будет оценено его реальное воздействие, может оказаться, что все пространство вокруг уже застроено жильем.

Соответственно, резервировать территорию под СЗЗ следует на стадии приобретения участка под данный вид деятельности. Для этого и была разработана санитарная классификация, когда в зависимости от вида деятельности можно было определить ориентировочный размер СЗЗ. Потом, на стадии проектирования, можно было эту СЗЗ уточнить расчетами, т.е. определить так называемую расчетную СЗЗ.

После пуска в эксплуатацию можно в течение года, охватив все сезоны, промерить фактическое воздействие предприятия и установить уже окончательную СЗЗ.

Логично, что резервировать землю под СЗЗ правильно, начиная с ориентировочной СЗЗ, чтобы никто запретный не построился. Но что значит резервировать? В данном случае — хотя бы уведомить настоящих и будущих владельцев участков, вошедших в СЗЗ, о планируемых ограничениях.

Как уведомить?

СЗЗ — одна из ЗОУИТ. ЗОУИТ устанавливается либо в силу закона, либо актами специально уполномоченного органа.

Например, в Водном кодексе РФ заложено, что ширина водоохранной зоны рек или ручьев протяженностью до 10 км устанавливается в размере 50 м, — т.е. данная ЗОУИТ уже существует в силу закона и никаких иных решений для ее установления не требуется.

СЗЗ устанавливается решением, т.е. ненормативным актом специально уполномоченного органа (актом индивидуального применения). Расчетная СЗЗ устанавливается СЭЗ, т.е. таким же актом того же органа. А ориентировочная СЗЗ, по сути, устанавливалась в силу закона: Законом № 52-ФЗ предусмотрена обязанность соблюдения санитарных правил, санитарная классификация находится в разделе VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Правоприменение по наитию

Логично, что все три вида С33 должны были вноситься в кадастр (реестр) и отражаться в градостроительной документации. Нормативная правовая база не только этого не запрещала, но, наоборот, к этому призывала.

А вот правоприменение - нет. Регулятору главное было, чтобы предприятие разработало проект СЗЗ и получило не него СЭЗ. Это были основные прибыльные составляющие данного бизнеса. О достижении заявленных целей регулирования (защита здоровья граждан) речь не шла.

Правоприменение со стороны других властных структур шло по наитию. Где-то ориентировочные или расчетные СЗЗ вносились в градостроительную документацию, где-то просто санврач не согласовывал застройку, как попадающую в СЗЗ.

Если же дело доходило до суда, судья, являющийся юристом, о всем вышеизложенном понятия не имел, стороны тоже об этом не рассказывали. В итоге судья при вынесении решения руководствовался собственными познаниями, что ЗОУИТ должна быть в кадастре (реестре). Нет в кадастре (реестре) - нет СЗЗ.

И только отдельные судьи (которым, видимо, стороны доносили информацию хотя бы о том, что такое С33) выносили решение о наличии С33 и правовых последствий, с этим связанных, несмотря на отсутствие С33 в кадастре (реестре).

Судьи не обязаны сами знать, что такое СЗЗ, это обязанность состязающихся сторон - доносить до суда информацию надлежащим образом.

Судебные споры о СЗЗ

Давайте рассмотрим решения судов, связанных с вышеизложенным.

Споры в этом ключе вызываются, как правило, тем, что в СЗЗ нельзя быть жилой застройке, но очень хочется. И вместо того чтобы выставлять загрязнителю требование о возмещении убытков, нанесенных владельцу земельного участка наложенными на него ограничениями, застройщик требует признать отсутствие СЗЗ. Даже СЗЗ скотомогильника сибирской язвы!

Административные истцы — владельцы земельных участков (категория земель — земли населенных пунктов, разрешенное использование — для индивидуального жилищного строительства), которые согласно градостроительному плану и правилам землепользования были расположены в СЗЗ скотомогильника.

Истцы обратились в суд с исками о признании недействующими генерального плана и правил землепользования в части распространения СЗЗ скотомогильника на их участки.

Решением Нижегородского областного суда от 17.07.2019 административное исковое заявление удовлетворено. Суд исходил из того, что СЗЗ установлена в нарушение действующего законодательства — при отсутствии постановления Главного государственного санитарного врача РФ о ее утверждении и обоснования ее размеров.

Сведения о границах СЗЗ скотомогильника в ЕГРН отсутствуют. Проект СЗЗ с обоснованием ее размеров ответчиками в материалы дела не представлен.

Таким образом, по мнению суда, ответчики вышли за пределы своей компетенции, установив на картах генерального плана и в правилах землепользования СЗЗ, охватывающую земельные участки истцов.

Отображение в документах градостроительного зонирования СЗЗ допускается только после установления их уполномоченным органом. Отсутствие же акта об утверждении границ СЗЗ исключает возможность отображения ее в правилах землепользования.

Комментарий

Как видим, здесь суд стоит на том, что внесение СЗЗ в градостроительную документацию (и возникновение правовых последствий) правомерно только на стадии установления окончательной СЗЗ.

Суд вынес решение после принятия Закона № 342-ФЗ, которым установлено, что правовые последствия возникают после внесения границ СЗЗ в ЕГРН, и которым, по сути, отменена (как и Постановлением № 222) трехстадийность установления СЗЗ, изложенная в начале данной статьи.

Однако суд не ссылается на данные НПА, он, можно сказать, исходит из логики "старого" законодательства; при этом изложенную в статье логику в защиту правомерности установления ориентировочной СЗЗ в силу закона суду не представляли.

 Предприниматель является собственником земельного участка (категория земель — земли населенных пунктов, разрешенный вид использования — производственная деятельность).

Администрацией выдан ГПЗУ, согласно которому земельный участок расположен в территориальной зоне МЦ. Для данной зоны утвержден градостроительный регламент, которым установлен минимальный отступ от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений — 3 м.

Между тем на чертеже градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования в составе ГПЗУ отображены отступы от границ земельного участка в размере от 41 до 47,6 м. Ошибку в чертеже предприниматель попросил исправить.

По словам администрации:

• проектируемый объект находится в непосредственной близости от жилой застройки, земельный участок расположен в производственной зоне и сам по себе имеет СЗЗ не менее 50 м (речь, видимо, идет об ориентировочной СЗЗ), строительство новых объектов, имеющих СЗЗ, влечет наложение СЗЗ друг на друга и подлежит сложению, что увеличивает СЗЗ до 100 м в совокупности (откуда родилась такая идея, администрация, не указала);

• строительство нового объекта может нарушить права граждан, проживающих в многоквартирных жилых домах, расположенных на расстоянии менее 50 м от земельного участка заявителя, т.к. строительство объекта приводит к увеличению СЗЗ и наложению ее на объекты жилой застройки, что противоречит требованиям СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Отказ администрации послужил основанием для обращения предпринимателя в суд.

При рассмотрении спора предпринимателем представлен проект СЗЗ его объекта и СЭЗ на него, согласно которым размер СЗЗ земельного участка совпадает с границей его территории.

Проект СЗЗ с обоснованием ее размеров, который бы подтверждал цифровые значения, отраженные в ГПЗУ, заинтересованным лицом (администрацией) в материалы дела не представлен. По мнению суда, отображение в градостроительных документах СЗЗ допускается только после установления их уполномоченным органом. Суд отметил, что ЕГРН в отношении спорного земельного участка также не содержит сведений об установлении СЗЗ и ограничений использования земельных участков в пределах ее границ.

Таким образом, отражение на чертеже ГПЗУ отступов от границ земельного участка в размере от 41 до 47,6 м (установленной СЗЗ), является необоснованным.

Комментарий

Отдельно хочется обратить внимание на следующее разъяснение суда: исходя из правовой позиции Президиума ВАС РФ, по смыслу ст. 41–46 ГрК РФ ГПЗУ представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях; при этом ГПЗУ не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Этим разъяснением хорошо объяснена суть градостроительных документов. Они не устанавливают сами по себе какие-то требования, а отображают требования, уже установленные иными документами. Так, нанесение на генплан муниципального образования СЗЗ само по себе не устанавливает границы СЗЗ, а лишь фиксирует фактическую ситуацию, указывая, где проходит граница, например, ориентировочной СЗЗ.  Окончание

Опубликовано в журнале "ЭкоСпоры" № 1, 2022 г.