САНИТАРНО-ЗАЩИТНЫЕ ЗОНЫ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРАВИЛА ИГРЫ

А.Г. Дудникова

А.А. Самохина

Правила игры в части установления санитарно-защитных зон (далее — С33) много раз менялись, но при этом не полностью, а частично, и теперь, чтобы увидеть общую картину, нужно правильно сложить все «пазлы».

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ В ОБЛАСТИ С33

Стоит сразу оговориться, что речь идет не об экологическом, а о санитарно-эпидемиологическом законодательстве.

Нормативно-правовое регулирование в части СЗЗ стоит на трех китах:

Причем данные НПА были приняты в порядке увеличения юридической силы (от СанПиН к Федеральному закону) и поэтому действуют в части, не противоречащей акту, принятому позже:

- в Постановлении № 222 действуют нормы, не противоречащие Федеральному закону № 342-ФЗ;

- в СанПиНе по С33 – нормы, не противоречащие Постановлению № 222 и Федеральному закону № 342-ФЗ.

Федеральный закон № 342-ФЗ

Федеральный закон № 342-Ф3 - головной акт в данной сфере, хотя название документа ничуть не говорит о СЗЗ и о том, что он вообще может быть головным, ведь называется он «О внесении изменений...». Сам документ труден для восприятия и требует многократного прочтения. Тем не менее Закон вводит закрытый перечень зон с особыми условиями использования территорий (далее — ЗОУИТ) в количестве 28 шт., на которые распространяются установленные требования.

Нужно понимать, что СЗЗ — это один из видов ЗОУИТ и нормы, в которых говорится о ЗОУИТ, относятся и к СЗЗ тоже. При этом нормы, напрямую относящиеся к СЗЗ, будут являться специальными по отношению к общим нормам о ЗОУИТ. По правилам, специальная норма отменяет общую, т.е. в случае противоречий действовать будет норма, говорящая о СЗЗ прямо.

Помимо правок в земельное и градостроительное законодательство Федеральный закон № 342-Ф3 содержит не менее важные самостоятельные положения (ст. 26). Так, ЗОУИТ устанавливаются в соответствии с Положением о данной ЗОУИТ, но до утверждения такового применяется действовавшее до вступления в силу Закона законодательство.

Положение о СЗЗ уже существует в виде проекта. До его принятия мы продол­жаем пользоваться Постановлением № 222 и СанПиН по СЗЗ, однако сроки действия этих документов ограничены 01.01.2022. Так что «под елочку» ждем принятия новых актов или очередного переноса сроков. Потребность в этом уже выражена Роспотребнадзором проектом акта, отменяющего п. 5 Постановления № 3, которым признаются утратившими силу с 01.01.2022 основные СанПиН, в т.ч. СанПиН по СЗЗ.

Также в целях реализации положений Закона в части возмещения убытков, связанных с установлением ЗОУИТ, предусматривается принятие постановления Правительства РФ о порядке возмещения убытков.

Несмотря на наличие действующего на момент принятия Федерального закона № 342-Ф3 постановления о порядке возмещения убытков, планируется утверждение нового постановления, которое будет содержать, как установлено Законом, порядок определения состава и размера убытков, порядок заключения соглашения о возмещении убытков и условия такого соглашения.

Отсутствие в настоящее время порядка заключения соглашения о возмещении убытков, по мнению суда, препятствует возмещению убытков.

Постановление № 222

Основные нюансы механизма установления СЗЗ прописаны в Постановлении № 222. Хотя данное Постановление содержит прямую отсылку к использованию санитарных правил, т.е. СанПиН по СЗЗ, стоит помнить, что указанные СанПиН применяются в части, не противоречащей Постановлению № 222.

Помимо отсылки в общем к «санитарным правилам» Постановление № 222 прямо предусматривает принятие двух ведомственных НПА, без которых теоретически оно не может фактически действовать:

Порядок установления СЗЗ в трактовке Постановления № 222 отличается оттого, который был установлен СанПиН по СЗЗ. Последние требовали разработки проекта СЗЗ, получения экспертного заключения и санитарно-эпидемиологического заключения на проект (далее — СЭЗ), проведения предусмотренных проектом СЗЗ исследований, измерений (также негласным требованием было получение экспертного заключения на результаты исследований, измерений), после чего следовало получение решения об установлении СЗЗ. Изменение СЗЗ производилось по такой же процедуре.

Согласно Постановлению № 222 для установления СЗЗ заявители подают в Роспотребнадзор проект СЗЗ с экспертным заключением без каких-либо исследований, измерений и предварительного получения СЭЗ. Отметим, что и в форме заявления, утвержденной Приказом № 1000, не говорится о СЭЗ.

Однако, введя изменение в ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», не обратили внимание на ст. 20, в которой упоминается СЭЗ на проект СЗЗ, что позволяет Роспотребнадзору требовать получения СЭЗ, которому нет ни места, ни смысла в современном правовом регулировании в части СЗЗ. Правильным было бы считать, что новая норма ст. 12 отменяет норму ст. 20 в части СЗЗ. Возможно, суд так и посчитает, если возникнет соответствующий спор.

Но в регионах не все органы Роспотребнадзора придерживаются определенного Постановлением № 222 порядка установления СЗЗ, некоторые регионы продолжают работать по старинке — по схеме, установленной СанПиН по СЗЗ, поскольку они «всегда так делали».

СанПиН по СЗЗ

Данные СанПиН были введены постановлением Главного государственного Санитарного врача РФ в 2007 г. и с тех пор претерпели четыре изменения. Одно из них, НО сей день порождающее споры, - изменение № 3, внесенное в 2010 г., когда из СанПиН было исключено слово «действующих», что ограничило СанПиН вновь строящимися и реконструируемыми объектами. Вопрос: действовавшие до вступления в силу СанПиН объекты не должны выполнять требования данных санитарных правил?

Поначалу сам Роспотребнадзор считал, что не должны. Однако сейчас даже суды соглашаются с тем, что должны.

Логика судов следующая. До рассматриваемых СанПиН в разные моменты времени существовали аналогичные документы, требовавшие установления СЗЗ. Так, еще в Инструкции для органов государственной санитарной инспекции и санитарно- противоэпидемической службы по контролю за проведением мероприятий в области охраны атмосферного воздуха населенных мест от загрязнения промышленными выбросами и отходами (утв. Минздравом СССР 30.12.1950) указывалось, что проектные материалы рассматриваются и оцениваются санитарными органами с учетом, в числе прочего, соответствия величины СЗЗ проектируемого предприятия санитарной классификации производств. И, скорее всего, это не самый древний документ. Получается, к тому моменту, когда из СанПиН по СЗЗ ушло слово «действующих», предприятия уже должны были иметь установленную СЗЗ.

Еще одно из распространенных заблуждений в части применения СанПиН по СЗЗ - что документ распространяется на те предприятия - источники воздействия, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки превышают 0,1 ПДК (п. 1.2), а значит, при уровнях создаваемого загрязнения более 0,1 ПДК нужно устанавливать СЗЗ. Эта норма воспринимается как конкретизирующая норма к п. 1 Правил № 222, которая определяет необходимость установления СЗЗ для объектов в случае формирования за их контурами химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования, т.е. 1 ПДК. Однако это не так.

Как было отмечено выше, срок действия СанПиН по СЗЗ ограничен 01.01.2022. Существует проект новых СанПиН по СЗЗ, прошедший процедуру оценки регулирующего воздействия и измененный по ее результатам (но, возможно, это не последние изменения).

ИССЛЕДОВАНИЯ И ИЗМЕРЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С УСТАНОВЛЕНИЕМ С33

Отдельные положения Постановления № 222 требуют проведения исследований и измерений. Какими НПА обязан пользоваться хозяйствующий субъект при определении точек контроля и перечня контролируемых показателей?

Мнение Роспотребнадзора в отношении нормативно-правовой базы в части поведения исследований и измерений за контуром объекта отражено в письме от 11.09.2020 № 09-14655-2020-19 «О рассмотрении обращения».

Указано, что порядок выбора контрольных точек за контуром объекта, перечень показателей воздействия на атмосферный воздух, периодичность, условия и количество исследований определяется в соответствии с:

-  РД 52.04.186-89 «Руководство по контролю загрязнения атмосферы»;

- СанПиН 2.1.6.1032-01 «Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест»;

- СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий».

Отметим, что РД не является НПА, т.е. необязателен для исполнения, СанПиН 2.1.6.1032-01 заменены на СанПиН 2.1.3684-21, а СП 1.1.1058-01, непонятно каким образом пережившие «регуляторную гильотину», имеют спорную легитимность, установленную лишь письмом Главного санитарного врача РФ. Как известно, письма не являются НПА, т.е. это письмо обязательно к исполнению служащими Роспотребнадзора, но не обязательно к исполнению для всех остальных людей в мире.

Принятие ведомственного акта об исследованиях, измерениях преду­смотрено Постановлением № 222, соответствующий проект Роспотребнадзором был разработан и размещен на портале проектов НПА, но вот уже три года с данным проектом не происходит никаких изменений. Пока такой НПА не принят, конкретных требований к исследованиям и изме­рениям нет. Теоретически (если есть желание, поскольку обязанности такой нет) можно руководствоваться данным проектом, который составлен вполне достойно и, во всяком случае, показывает, что хочет видеть Роспотребнадзор.

Судебная практика в части исследований, измерений сводится к тому, что хозяйствующий субъект приносит в суд протоколы, где исследования, измерения проводились в целях подтверждения отсутствия превышений за контуром объекта, и суд соглашается с отсутствием превышений, не вникая в правильность выбора мест замеров и замеряемых параметров, т.к. Роспотребнадзор не предоставляет вообще никаких доказательств и правильность замеров также не оспаривает.

ОЦЕНКА РИСКА ДЛЯ ЗДОРОВЬЯ ЧЕЛОВЕКА

Необходимость проведения оценки риска в целях установления СЗЗ определена СанПиН по СЗЗ для объектов I и II классов опасности. Постановление № 222 упоминает про оценку риска в контексте содержания проекта СЗЗ без уточнения, на какие объекты это требование распространяется. По умолчанию оценка риска, как и раньше, проводится (и требуется экспертными организациями и Роспотребнадзором) только для объектов I и II классов опасности, с учетом оговорок, приведенных в тех же СанПиН.

К СВЕДЕНИЮ

Однако в отношении оценки риска используется иной подход, основанный на понятии референтных концентраций, нашим законодательством не предусмотренных.

Этот подход применим при наличии научных исследований, выполненных на обширной статистической базе, собранной за достаточно длительное время на многих предприятиях соответствующих производственных специализаций, что вряд ли достижимо силами тех компаний, которые проводят оценку риска для нужд установления С33.

 Порядок проведения оценки риска для здоровья населения и оформления результатов данной оценки не установлен. Для оценки риска используется Р 2.1.10.1920-04 «Руководство по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду» (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 05.03.2004}, но опять же руководство не является НПА.

Роспотребнадзором еще в 2018 г. разработан проект СанПиН по оценке риска, но он также несколько лет висит без изменений  (к тому же в отличие от вышеупомянутого Руководства содержит только общие требования).

Не существует требований к организации, проводящей оценку риска для здоровья человека, равно как и аккредитации в данной области (нет НПА, на соответствие которым нужно аккредитовывать). В итоге Роспотребнадзору пришлось идти своим путем — от организаций, проводящих оценку риска, требовать добровольной сертификации в обязательном порядке. Сертифицирующим органом выступает ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» (далее – ФБУЗ).

Все это является предметом спора о нужности и возможности проведения оценки риска для здоровья человека, решать который можно в судебном порядке.

Продолжение

     Опубликовано в журнале "Справочник эколога" № 11, 2021 г.