Новые технология, техника и государственная экологическая экспертиза

Бирюкова Н.В.

По закону государственной экологической экспертизе (ГЭЭ) подлежат проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду. Однако каков порядок определения новизны технологии? Отсутствие однозначности в этом вопросе породило обширную судебную практику.

В этом году часто приходится слышать от природопользователей, что при получении лицензии на утилизацию отходов от них требуют заключение ГЭЭ на технику, которую они давно используют. Формально согласно подп. "г" п.3 Положения о лицензировании соискатель лицензии, лицензиат должны предоставлять такое заключение. Пример разбирательства по этому поводу - в Постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 01.06.2021 по делу № А53-11430/2020. 

Также заключение ГЭЭ требуют при проверках отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров (согласно п.19 Правил  Росприроднадзор вправе запросить необходимую для контроля информацию у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, с которыми производителем товаров или импортером товаров заключен договор на утилизацию отходов от использования товаров, в том числе информацию о наличии соответствующих мощностей оборудования для утилизации отходов от использования товаров).

 Разумеется, заключение ГЭЭ требуют и при всякого рода проверках предписывая проведение ГЭЭ чуть ли не любому внутреннему стандарту (СТО, ТР, ТУ) на продукцию или процесс. Примеры судебных разбирательств -  Решение Арбитражного суда Свердловской области от 25.06.2021 по делу N А60-11215/2021, Постановление АС УО от 28.06.2021 по делу № А60-51085/2020, Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25.02.2021 № Ф09-9/21 по делу № А60-19282/2020).                                

Часто свое решение надзорный орган мотивирует тем, что используемая технология отсутствует в Банке данных об отходах и технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов (далее - Банк данных), который ведется в соответствии с Приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792. При этом приказ вступил в силу только в 01.08.2014 году, то есть гораздо позже того как начали выдаваться заключения ГЭЭ.

Также согласно п.28. утвержденного этим приказом Порядка Банк данных формируется на основе информации, добровольно предоставляемой собственниками и (или) разработчиками технологий, а также на основе получаемых при проведении ГЭЭ проектов технической документации на соответствующие новые технологии, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду. 

Наполнение Банка данных дело добровольное и не особо афишируемое. Поэтому очевидно, что он содержит информацию далеко не обо всех технологиях использования и обезвреживания отходов, ведь и Росприроднадзор самостоятельно не ищет используемые в России технологии. Вместе с тем даже суды отмечают, что Банк данных не является единственным источником, на основании которого можно делать вывод о новизне технологий (см. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 28.06.2021 № Ф09-4327/21 по делу № А60-51085/2020).

Еще раз подчеркнем, что в соответствии с Порядком, формирование Банка данных осуществляется Росприроднадзором на основании информации, поступившей в уведомительном порядке в Росприроднадзор и (или) его территориальные органы от собственников и (или) разработчиков технологий утилизации и обезвреживания отходов различных видов, посредством почтовых отправлений, по электронной почте или заполнения информационных бланков, размещенных на официальном сайте Росприроднадзора в сети Интернет. 

Относительно данных о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов собственник или разработчик вправе в добровольном порядке направить следующие сведения  согласно п. 29 Порядка:

-наименование технологии;

-назначение технологии (утилизация и (или) обезвреживание отходов);

-краткая характеристика технологического процесса утилизации или обезвреживания отходов;

-потребляемые ресурсы и отходы (электроэнергия, кВт/ч; водопотребление, м3/с; использование

(обезвреживание) отходов, т (м3) в год);

-наименование и код по ФККО используемых (обезвреживаемых) отходов;

- наименование и код по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) получаемой вторичной продукции (энергии), иное (в случае отсутствия кода по ОКПД);

-производительность при получении вторичной продукции (энергии) : количество в год с указанием единицы измерения;

Основной козырь: абсурдно требовать с предприятия наличие заключения ГЭЭ, если технология была апробирована и запущена в промышленное производство до вступления в силу Закона № 174-ФЗ, то есть до  30.11.1995 г. (см. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2021 № 17АП-6576/2021-АК по делу № А60-58722/2020). В качестве подтверждения может быть предоставлена соответствующая проектная документация, разрешения на ввод в эксплуатацию. Можно провести патентное исследование (см. сайт ФГБУ ФИПС http://www1.fips.ru), заказать экспертное заключение в профильных научно-исследовательских институтах и(или) технических комитетах, обратиться с вопросом является ли данная технология/техника новой в Минпромторг и в Минэкономразвития, изучить соответствующие информационно-технические справочники по НДТ и т.д. 

Разумеется это сработает в том случае, если эта технология и техника используются без какой-либо модернизации (см. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.10.2019 № Ф09-6563/19 по делу № А60-60793/2018) и именно для того, для чего данная технология и техника предназначены, а не для чего-то другого (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.06.2021 № Ф07-4766/2021 по делу № А05-7924/2020).

Однако справедливости ради отметим, что и этот аргумент не всегда срабатывает, в особенности когда речь о других основания для прохождения ГЭЭ. Так по утверждению суда, обязанность проведения экологической экспертизы документов до фактического осуществления намечаемой хозяйственной деятельности не исключает необходимости выполнения данных требований, если реализация объекта экспертизы уже осуществляется (речь  об оборудовании 1980 г. см. Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2021 № 16АП-1686/2021 по делу № А63-18067/2020).

Стоит также обратить внимание, что согласно п.1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. 

В силу ч. 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. Таким образом обязанность доказывания «новизны» техники/технологии возложена на  Росприроднадзор, что подтверждает судебная практика (см. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 12.02.2021 № Ф09-60/21 по делу № А60-18815/2020).

При этом надо помнить, что согласно ч. 1 ст. 67 "Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" от 14.11.2002 № 138-ФЗ Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Поэтому целесообразно прежде всего для самих себя обосновать почему технология не является новой.

Но одно дело, когда технология существовала до вступления в силу Закона № 174-ФЗ и другое дело, когда на нее было получено положительное заключение ГЭЭ, технология была давно реализована и ушла в массы. Сейчас эти массы столкнулись с проблемой, поскольку формально согласно положениям п.5 ст.18 Закона № 174-ФЗ положительное заключение ГЭЭ теряет юридическую силу в случае истечения срока его действия, а п. 8 ст. 11 этого закона прямо предусмотрено такое основание для повторной ГЭЭ. При этом не учитывается, что закон не устанавливает безусловную обязанность проведения ГЭЭ документации объектов, не отнесенных к объектам ГЭЭ федерального уровня.

Так, при судебном разбирательстве, несмотря на адекватность территориального органа Росприроднадзора, суд поддержал позицию прокурора ввиду того, что срок действия представленных лицензирующему органу положительных заключений ГЭЭ на установки утилизации и обезвреживания отходов («Экотором-2», «Форсаж-2») давно истек (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 01.06.2021 № Ф08-1535/2021 по делу № А53-11430/2020, Определением Верховного Суда РФ от 26.07.2021 № 308-ЭС21-14277 отказано в передаче этого дела в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ для пересмотра. Росприроднадзор объективно указывал на то, что в Российской Федерации не существует иной технологии переработки люминесцентных ламп, кроме "Экотором-2", что незаконное требование о прохождении государственной экологической экспертизы этой установки (на сегодняшний день ее ни как нельзя назвать новой) уничтожит или парализует работу по обезвреживанию люминесцентных ламп.

 Необходимо отметить, что срок действия положительного заключения ГЭЭ имеет правовое значение для определения срока, в течение которого хозяйствующий субъект должен начать реализацию объекта ГЭЭ. Зачем же проводить повторную ГЭЭ, если объект, когда являлся новым получил ее, был реализован, давно уже запущен в промышленную эксплуатацию? Кроме того в данном случае организация является потребителем установки, а не собственником или разработчиком технологии.

Суд при принятии решения руководствовался6

-  Определением Верховного Суда РФ от 11.09.2018 № 301-КГ18-13234 по делу № А43-24919/2017 (лицензиат заявил к переоформлению лицензии в 5 раз больший перечень отходов при том же оборудовании);

- Определением Верховного Суда РФ от 07.11.2018 № 303-КГ18-17534 по делу № А51-24846/2017 (речь в деле шла вообще об ином объекте экспертизы, связанном с хозяйственной деятельностью во внутренних морских водах);

- Определением Верховного Суда РФ от 12.04.2019 № 304-ЭС19-5579 по делу № А81-3584/2018 (дело аналог, речь про установку "Форсаж-1").

В письме Минприроды России от 22.10.2018 № 12-47/26622 "О необходимости проведения государственной экологической экспертизы" совершенно справедливо отмечается, что необходимость представления на ГЭЭ проектов технической документации на технику, технологию, ранее получивших положительное заключение ГЭЭ, по истечению срока действия положительного заключения ГЭЭ может быть обусловлена только:

- реализацией объекта ГЭЭ с отступлением от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ;

- внесением изменений в документацию после получения положительного заключения ГЭЭ;

- отсутствием реализации объекта ГЭЭ в течение срока действия положительного заключения ГЭЭ.

Хорошо, что право у нас не прецедентное: судьи не обязаны руководствоваться решением других судей, и примеры альтернативных судебных решений есть. Так  кассационный суд общей юрисдикции поддержал  Верховный Суд Республики Крым (см. Постановление Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 03.07.2020 № 16-2182/2020) в части отмены постановления об административным правонарушении по ст. 8.4 КоАП РФ в отношении ООО "Агентство "Ртутная безопасность" (предметом было окончание срока действия положительного заключения ГЭЭ на установку  "Экотором-2").

Отметим, что с 1 января 2021 г. действует новое Положение о проведении государственной экологической экспертизы, утвержденное постановлением Правительства РФ от 07.11.2020 N 1796. Согласно ему, на проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду, заключение ГЭЭ действует бессрочно, что снимает риски хотя бы в отношении свежих заключений. Однако уже появился проект внесения изменений в данное положение (https://regulation.gov.ru/projects#npa=120172), в том числе и относительно сроков действия заключения относительно интересующих нас объектов, его предлагается ограничить 10 годами. В чем логика? По мнению разработчиков, выраженному в пояснительной записке к проекту, в том, что пересмотр технологий, определенных в качестве наилучших доступных , должен осуществляться не реже чем один раз в 10 лет.